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王雍君:王雍君:警惕財政風險的金融化傳遞與擴散
2017-08-03 2799

王雍君(作者為中央財經大學教授、博士生導師、政府預算研究中心主任)

2017年《政府工作報告》強調要繼續(xù)“規(guī)范地方政府舉債行為”、“筑牢金融風險‘防火墻’”和“守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線”;預算報告也承諾“高度重視和防范地方政府債務風險”。然而,地方財政風險的金融化傳遞與擴散及其累積風險,亟須引起高度警惕。

財政風險與金融風險是如何傳遞與擴散的?

財政風險的金融化傳遞與擴散由來已久,早期產生于兩大背景:迅速發(fā)展的金融產品與工具創(chuàng)新,地方政府旺盛的融資與投資需求(通過投融資平臺實施)。在此背景下,地方財政風險逐步從商業(yè)銀行蔓延到其他金融實體,包括證券公司、保險公司和基金公司?;趯ν顿Y安全性、收益性以及規(guī)避相關規(guī)制的考量,這些金融實體通常會積極主動參與到地方政府融資的熱潮中來,主要融資方式包括平臺貸款、平臺信托、平臺同業(yè)渠道融資(同業(yè)金融產品)和“影子銀行”。

2014年以來,隨著一系列新規(guī)的頒布與實施,情況有所好轉:非規(guī)范、非正式的高風險融資得到遏制。這主要得益于《關于地方平臺在建項目后續(xù)融資》、《關于地方債務規(guī)范管理》等新規(guī)的發(fā)布與實施。其中,最重要的包括優(yōu)先推廣PPP模式,確需政府承擔的債務,再由地方政府發(fā)行一般債券、專項債券,城投行業(yè)轉型,債務限額管理,剝離平臺的政府融資職能,平臺不得新增政府性債務以及嚴格擔??刂?。

這些旨在強化規(guī)范管理的努力取得了一些成效,但新問題也隨之出現(xiàn):兩類新的財政風險的金融化傳遞與擴散機制出現(xiàn)了,且兩者都巧妙地繞開了現(xiàn)行政策規(guī)定并且具有高度隱性化特征。

當前存在的財政風險的金融化傳遞與擴散機制有以下兩種。

第一種傳遞與擴散機制可描述為“蝦米釣魚”。比如,某地方政府(財政)出資1億元,成立承擔政府融資職能的實體(稱為“地方政府控制企業(yè)”)A,假設按照2∶1的負債/權益倍數———相當于資產負債率為67%(很常見),融資(發(fā)債或借款)2億元;之后將其中的1億元收回(給財政),另外的1億元轉移給承擔政府投資職能的實體B,用于基礎設施、市政建設和其他領域的投資。

第一輪循環(huán)至此結束,這里沒有違反任何現(xiàn)行規(guī)定,包括政府債券發(fā)行的規(guī)則與程序。

第二輪循環(huán)繼續(xù)啟動:該地方政府運用收回的1億元資金再向A注資1億元,賬面持有的權益總額因而增至2億元,繼續(xù)按照2∶1負債/權益倍數新增融資2億元;然后再收回1億元,其余的1億元轉移給B用于地方政府投資。至此,總的融資額為4億元:在政府實際出資只有1億元的情況下融資4億元。換言之,平臺名義負債/權益比率為2∶1,實際負債/權益比率為4∶1———典型的“蝦米釣魚”。

循環(huán)還可繼續(xù)演繹下去。這是一個財政風險無限放大化的過程,但大部分風險都會傳遞給金融實體,因為它們才是地方債務的主要購買者,尤其是商業(yè)銀行。這個隱秘的、本質上相當于“龐氏騙局”的游戲,一旦出現(xiàn)無力清償,很快將無以為繼,如同多米諾骨牌效應一樣轟然倒塌。

第二種傳遞與擴散機制源于時下的PPP浪潮形成的隱性財政義務。在平臺融資職能剝離后,鼓勵地方政府采用PPP模式的政策方向值得肯定,但最重要的前提條件是必須得到滿足:充分評估每個及合并的PPP項目隱含的未來財政義務。

目前的評估機制非常不充分:隱含義務未出現(xiàn)在現(xiàn)行政府會計與財政報告機制中,無論預算報告、決算報告還是財務報告,后者包括資產負債表和量化的財政風險報表。事實上,絕大多數地方政府仍未啟動正式的財務報告機制。結果,“PPP財政義務”在很大程度上成為一筆糊涂賬。

由于多數PPP的融資來自于商業(yè)銀行和其他金融實體,一旦地方政府出現(xiàn)無力清償財政義務的情形,財政風險便會立即呈現(xiàn)在金融系統(tǒng)中,形成財政風險的金融化傳遞與擴散的另一個渠道。

為防范財政風險與金融風險的傳遞,應采取以下三項關鍵性行動。

首先,地方政府應被強制要求定期披露合并財務報告。許多地方政府控制著多家A、B類實體,在沒有要求合并報表的情況下,任何一家實體的財務報表看著都正常,但一旦要求其提供合并報表,作為一個整體的地方政府的真實財務問題就有可能暴露出來。因此,沒有比要求合并報表更為有效的技術工具了。

其次,“政府性債務”與“政府性(財政)義務”應明確區(qū)分開來,無論在概念上還是在制度建構上。單獨的“地方債務管理制度”并不充分,需要有“地方財政義務管理制度”,后者甚至更為重要。片面重視債務,忽視甚至漠視義務,將導致真實的財政風險水平被系統(tǒng)和持久地低估,金融風險也是如此。

再次,有必要建立財政義務雙重評估體制———銀行評估和政府評估。兩類評估應進行對照,確認差異,爭取共識。評估期間應至少涵蓋未來3到5年。一并需要評估的還有“全口徑現(xiàn)金流”:可實際用于清償到期財政義務與到期債務的現(xiàn)金流。評估應包括所有具有約束力、招致未來財政義務的政府性承諾事項:從PPP項目開始逐步擴展到其他領域,包括擔保。為使評估機制真正有效,評估文件應作為預算文件的一部分呈遞審查。財務報告亦應如此,包括合并的地方政府平衡表。


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