鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》：從秦代以后，中國(guó)的行政治理一直面臨一個(gè)巨大矛盾，就是干太強(qiáng)了，枝太弱了，中央集權(quán)特別嚴(yán)重，這個(gè)治理困境應(yīng)該說(shuō)一直存在，也成為官民矛盾的引子。按照秦暉老師的歸納，官民矛盾一直是中國(guó)社會(huì)主要矛盾，那么，在行政或者政治學(xué)上，該怎么來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題？

任劍濤：秦暉教授這個(gè)概括，要進(jìn)一步分析。所謂官民矛盾是一個(gè)宏大的概括，官民矛盾里面實(shí)際上隱藏著政治體制安排導(dǎo)致的官官矛盾，也就是我們一直談的中央官員和地方官員的矛盾。

官官矛盾是官民矛盾的根源。因?yàn)楣倜衩懿皇堑胤矫癖姼醒牍賳T的矛盾，而是地方民眾跟地方官員的矛盾。為什么中國(guó)一直存在著對(duì)青天大老爺?shù)男枨?？地方民眾跟地方官員有矛盾，民眾希望解決，希望依靠上級(jí)青天、中央青天，他對(duì)上級(jí)青天、中央青天沒(méi)有失望以前，這個(gè)官民矛盾是可以解決的。

鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》：官官矛盾該如何解決？

任劍濤：解決這一問(wèn)題的核心，就是中央權(quán)力和地方權(quán)力要能有一個(gè)討價(jià)還價(jià)的空間。具體權(quán)力的劃分只要雙方統(tǒng)一，哪怕地方政府權(quán)力很小，但他認(rèn)為他有實(shí)際的權(quán)力，這個(gè)官官矛盾也就解決了。并不是說(shuō)一定要像美國(guó)那樣，中央政府賦予地方政府無(wú)比多的具體權(quán)力。

鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》：強(qiáng)干弱枝，上層對(duì)下層有時(shí)還會(huì)有些大局、政治上的要求，這會(huì)影響到基層官員具體的行事思維。

任劍濤：是的。黨管干部首先強(qiáng)調(diào)政治忠誠(chéng)，政治忠誠(chéng)使得哪怕一個(gè)小小的縣官，即使沒(méi)多少政治事務(wù)，也得有強(qiáng)大的政治思維。有強(qiáng)大的政治思維，就會(huì)無(wú)形中把應(yīng)該用于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的資源來(lái)用于政治動(dòng)員。

比如我們到中國(guó)的一個(gè)縣去，你看無(wú)比多的口號(hào)，宣傳畫(huà)，學(xué)習(xí)班，培訓(xùn)班，耗費(fèi)不少資源，實(shí)際的管理資源反而可能發(fā)生短缺。對(duì)于民眾而言，說(shuō)到底就是油鹽醬醋茶，他的生活非常具體，但是政治動(dòng)員非常宏觀，面向未來(lái)，面向全局，面向戰(zhàn)略，對(duì)立可能成了權(quán)力運(yùn)作的自然狀態(tài)。這種對(duì)立，不是說(shuō)天天上演群體性事件，很實(shí)際的一點(diǎn)在于，官和民的想法不一致，因此官民的矛盾是無(wú)法解決的。

所以我不太同意說(shuō)中國(guó)千百年的問(wèn)題就是官民矛盾，我認(rèn)為主要是官官矛盾，官官矛盾導(dǎo)致官民想法不一致，所以容易沖突。這要求我們?cè)诓桓淖儐我恢平Y(jié)構(gòu)的前提下，去充分運(yùn)用聯(lián)邦制的治理智慧。

鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》：你說(shuō)的借鑒聯(lián)邦制的治理智慧，具體體現(xiàn)在哪些方面？

任劍濤：中國(guó)改革開(kāi)放這么成功,海外學(xué)者有很到位的總結(jié)，那就是使用了財(cái)政聯(lián)邦制，國(guó)稅和地稅一分，地方也有勁頭。如果中央把稅收全部拿走了，再通過(guò)財(cái)政支付轉(zhuǎn)移拿回來(lái)，地方權(quán)力就小了。近幾年“跑部前進(jìn)”的現(xiàn)象反彈，因?yàn)榈胤蕉愂詹蛔?，縣級(jí)政府85%靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，當(dāng)然要跑了。以至于有地方明明不是貧困縣，也要競(jìng)爭(zhēng)貧困縣，因?yàn)樨毨Эh有專項(xiàng)財(cái)政支持。

古代中國(guó)的社會(huì)和政治結(jié)構(gòu)是割裂的

鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》：觀察中國(guó)的歷史，可以發(fā)現(xiàn)基層社會(huì)有自己的宗族治理結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)紳主導(dǎo)著地方治理，這種皇權(quán)不下鄉(xiāng)的局面是如何形成的？

任劍濤：這種體制跟中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)有關(guān)。中國(guó)是拖著所謂氏族血緣的巨尾進(jìn)入文明社會(huì)，因此社會(huì)邏輯跟政治邏輯歷來(lái)是脫鉤的，國(guó)家的建構(gòu)始終浮在社會(huì)的中上層，政治權(quán)力歷來(lái)是懸浮結(jié)構(gòu)?；蕶?quán)盡管通過(guò)鄉(xiāng)紳影響基層社會(huì)，但皇權(quán)不下鄉(xiāng)，基層社會(huì)基本上按照齒序結(jié)構(gòu)來(lái)治理。收稅主要通過(guò)紳?rùn)?quán)下鄉(xiāng)，不是通過(guò)縣官直接去征稅，我們?cè)跉v史記載上很少看到縣官去收稅的。基層社會(huì)有自己的宗族治理結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在有些歷史學(xué)家想糾正這個(gè)說(shuō)法，但糾正不了，中國(guó)的基層社會(huì)就是不受國(guó)家權(quán)力日常動(dòng)員的。

所以每當(dāng)改朝換代建國(guó)的時(shí)候，除了農(nóng)民起義被卷入的人，會(huì)跟現(xiàn)存皇權(quán)去競(jìng)爭(zhēng)國(guó)家權(quán)力，絕大多數(shù)農(nóng)民根本沒(méi)有卷入國(guó)家重建，他還是早起暮睡，還是面朝黃土背朝天，還是盡人事。在這個(gè)意義上，社會(huì)和政治的結(jié)構(gòu)是脫鉤的——有一個(gè)基層社會(huì)日常運(yùn)作的邏輯，和一個(gè)縣以上官員考評(píng)和政治建構(gòu)的邏輯。

西方的中世紀(jì)，也可以說(shuō)王權(quán)不下鄉(xiāng)，因?yàn)檎鞫愔饕糠饨ㄖ鳌ⅡT士。法國(guó)也通過(guò)國(guó)王指派省官員，省指派具體官員，具體官員又把稅收權(quán)賣給實(shí)際征稅的人。托克維爾寫(xiě)的《舊制度與大革命》，稅官都不直接去征稅，他把這個(gè)程序外包，自己還賺一筆，基層負(fù)擔(dān)嚴(yán)重。路易十四批這些請(qǐng)?jiān)皋r(nóng)民的時(shí)候，非常憤慨，他想國(guó)王收十分之一，怎么變成收了十之八九呢？他搞不清楚實(shí)際上征稅的人在層層加碼。

歷來(lái)中國(guó)的權(quán)力調(diào)整，都是在皇權(quán)授權(quán)的范圍內(nèi)，紳?rùn)?quán)不用授權(quán)，紳?rùn)?quán)是既成里，是自然結(jié)構(gòu)，費(fèi)孝通寫(xiě)的《鄉(xiāng)村中國(guó)》是個(gè)很好的概括。這種鄉(xiāng)土中國(guó)，它是實(shí)實(shí)在在、腳踏實(shí)地的。但是，官員的權(quán)力是皇權(quán)通過(guò)科舉考試授予的，包括縣官。于是，一個(gè)朝代變了，縣官以上都調(diào)整，縣官以及鄉(xiāng)紳都不動(dòng)，只要表示對(duì)新朝廷的忠誠(chéng)，統(tǒng)治者照樣用，這就使得整個(gè)國(guó)家的權(quán)力轉(zhuǎn)變，跟普通民眾無(wú)關(guān)。

鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》：這也是貪污腐敗嚴(yán)重的一個(gè)因素之一。

任劍濤：三年清知縣，十萬(wàn)雪花銀，為什么？官員到這個(gè)地方來(lái)，跟民眾根本沒(méi)有鄉(xiāng)土情，訛詐點(diǎn)銀子就可以好好的養(yǎng)老。在熟人社會(huì)的情況下，貪污不至于非常惡劣，宗族倫理就是一種壓力。但是因?yàn)榛实叟蓙?lái)的是異地官員，在皇糧薪俸不足的情況下，他很可能貪污腐敗。

集權(quán)越多的皇帝，往往表現(xiàn)得越勤奮

鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》：歷朝歷代的政治治理，有一個(gè)趨勢(shì)非常明顯，就是中央偏向于集權(quán)，它有一個(gè)自我強(qiáng)化的機(jī)制，導(dǎo)致權(quán)力越來(lái)越大，主動(dòng)放權(quán)倒很少見(jiàn)。為什么會(huì)如此？

任劍濤：中國(guó)的歷朝歷代不像歐洲封建制國(guó)家，封建主征稅完成之后，就不要再增加了。再增加稅收，封建主就會(huì)用地方軍隊(duì)，也就是騎士跟中央對(duì)抗。君主沒(méi)有那么多權(quán)力去養(yǎng)軍隊(duì)，還要封建主出軍隊(duì)，沒(méi)法跟跟封建主對(duì)抗，就只能跟封建主談清楚，地方和中央有討價(jià)還價(jià)的空間。

地方政府作為派出的權(quán)力機(jī)構(gòu)，怎么可能討價(jià)還價(jià)？強(qiáng)干弱枝是天經(jīng)地義的?；实弁ㄟ^(guò)巡查史代表中央巡查，地方官員不行就把他免了，這些地方官員沒(méi)有民意支持，而且異地任職沒(méi)有社會(huì)資本，免掉簡(jiǎn)直輕而易舉。這個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致地方和中央沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的空間，它不是個(gè)分權(quán)的結(jié)構(gòu)。

因?yàn)檫@種社會(huì)結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)，雙方互動(dòng)的時(shí)候沒(méi)發(fā)生過(guò)積極碰撞，而是發(fā)生消極碰撞。所謂積極碰撞就是民眾有渠道去反映他的利益訴求，盡管你是上級(jí)任命官員，但是因?yàn)槲矣蟹从澄业难哉摚虼四惚仨毣貞?yīng)。但是，在這種體制里頭，民眾對(duì)外派官員沒(méi)有反映問(wèn)題的渠道，他只有喊冤，但越往上級(jí)喊冤，落空的可能性越大，因?yàn)樯霞?jí)官員需要處理全局事務(wù)更多，他沒(méi)有辦法對(duì)個(gè)例有針對(duì)性地采取行政措施。

鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》：一些歷史學(xué)家認(rèn)為，明代達(dá)到了皇權(quán)專制的頂峰。尤其是開(kāi)國(guó)皇帝朱元璋，他為了集權(quán)，后來(lái)連宰相都不用了。據(jù)說(shuō)他一天批多少文件，那種用心用力的勤勉程度在古代皇帝里面是很少見(jiàn)的。他反腐敗，把自己的女婿也殺了，但是下面的官員還是照樣腐敗。皇帝把所有權(quán)力都集中了，但是這個(gè)困境好像沒(méi)有辦法擺脫，為什么？

任劍濤：你看歷朝歷代的皇帝起居，皇帝每天無(wú)比勤奮，集權(quán)越多越顯勤奮。不要說(shuō)朱元璋，就是亡國(guó)之君的崇禎，每天批示也極多，對(duì)大臣要求極嚴(yán)格，對(duì)自己的私利極不在意。其實(shí)從朱元璋到崇禎，明朝除了極少昏聵的皇帝，大都比較勤勉，但勤勉解決不了高度集權(quán)下治理效率的低下問(wèn)題，因?yàn)槟闾嵘氖墙y(tǒng)治效率，而不是治理效率。治理各方?jīng)]有參與，訴求得不到落實(shí)，消極抵抗、陽(yáng)奉陰違很正常。所以，道德口號(hào)和政治目標(biāo)不能立得太高，太空幻。治理的邏輯是非?，F(xiàn)實(shí)的，各得其利，皆大歡喜。

我到美國(guó)做訪問(wèn)學(xué)者一年，體會(huì)最深的，就是一個(gè)機(jī)構(gòu)里頭人人都有頭銜，盡管大多數(shù)頭銜沒(méi)有實(shí)權(quán)，但是各個(gè)行動(dòng)者認(rèn)為自己很有權(quán)力。在香港，一個(gè)公共汽車站有一個(gè)站長(zhǎng)，站長(zhǎng)維持秩序，什么權(quán)力都沒(méi)有。這就是通過(guò)授權(quán)激發(fā)他的權(quán)力欲望，他就有責(zé)任，就會(huì)積極做事。

過(guò)度集權(quán)會(huì)造成治理困境

鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》：權(quán)力過(guò)于集中，自上而下實(shí)施高強(qiáng)度的社會(huì)控制，實(shí)際會(huì)造成很大的治理困境。

任劍濤：所以有的人很討厭政治學(xué)家和行政學(xué)家，因?yàn)檎?、行政學(xué)家總是會(huì)告訴官員，你們自己不善于分權(quán)，把所有權(quán)力集中起來(lái)，再制造新的權(quán)力，因此你會(huì)覺(jué)得忙死了。改革開(kāi)放以來(lái)成就這么大，說(shuō)白了就是把市場(chǎng)領(lǐng)域的權(quán)力分了下去，于是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)就起來(lái)了，民營(yíng)資本大量投資，像東南沿海一帶，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)占了當(dāng)?shù)囟愂盏?0%。國(guó)營(yíng)企業(yè)現(xiàn)在為什么有那么多僵尸企業(yè)？因?yàn)槭巧霞?jí)任命的官員在領(lǐng)導(dǎo)。

徐復(fù)觀說(shuō)，說(shuō)中國(guó)古代是封建專制，這不對(duì)，因?yàn)橹挥械街煸皬U了宰相時(shí)才是專制，之前中國(guó)的皇權(quán)只是決策權(quán)，相權(quán)是執(zhí)行權(quán)，因而徐復(fù)觀還認(rèn)為，我們的治權(quán)民主超過(guò)了西方。這一點(diǎn)我比較同意，我們的治權(quán)就是靠官和吏，官是考試選拔上來(lái)的，位置更高，吏位置更低，具體辦事，但是效率很高。所以，對(duì)今天中國(guó)來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代的分權(quán)原則還是很重要的，即使不搞三權(quán)分立，從效率上說(shuō)，行政分權(quán)是絕對(duì)必須的。

鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》：但是，人都會(huì)有權(quán)力欲望，掌握權(quán)力的人，總是希望自己的權(quán)力不斷加大，越大越好。

任劍濤：權(quán)力的天性和人的天性都趨向于集權(quán)，這實(shí)屬正常。哪怕一個(gè)對(duì)自己道德要求無(wú)比高的官員，只要到那個(gè)位置上去，也會(huì)趨向于有更大的權(quán)力。約束權(quán)力天性靠什么？不靠他的自覺(jué)，最關(guān)鍵的是，每個(gè)民眾不要放棄自己的權(quán)利。如果公民放棄了權(quán)利，寄望于權(quán)力善心發(fā)作，這就是與虎謀皮。