3月5日，總理在十二屆全國人大二次會議上作《政府工作報告》中提出，“抓好財(cái)稅體制改革這個重頭戲。實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。著力把所有政府性收入納入預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算管理?！?   2013年我國公共財(cái)政收入達(dá)到12.9萬億，國有土地出讓金突破4萬億，都創(chuàng)了歷史新高，政府掌握龐大的公共資源。但另一方面，政府開支中諸如重復(fù)建設(shè)、形象工程、公款吃喝等問題，引起越來越多的質(zhì)疑。    政府如何取得收入，支出又應(yīng)該遵循什么程序，如何保證支出更有績效，這都是預(yù)算管理領(lǐng)域的命題。預(yù)算法，是一部旨在規(guī)范上述行為的法律。    2012年6月份《預(yù)算法修正案》二審，至今已經(jīng)擱置一年半的時間。十八屆三中全會決定對預(yù)算改革作出了新的規(guī)定。    《預(yù)算法》主要解決什么問題？現(xiàn)行二審稿是否完善，還有哪些主要問題？在新形勢下，哪些新的內(nèi)容有必要加入預(yù)算法中？就此問題，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪了北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國財(cái)稅法學(xué)會會長劉劍文。

   財(cái)政是反腐治國的關(guān)鍵    《21世紀(jì)》：《預(yù)算法》的修訂，似乎專家學(xué)者的熱情更高。普通民眾似乎對預(yù)算沒那么關(guān)切？    劉劍文：只有當(dāng)預(yù)算越來越透明，民眾才能真切感受到預(yù)算跟自己的關(guān)系。    比如教育經(jīng)費(fèi)。現(xiàn)在預(yù)算只告知一個大數(shù)，民眾可能想知道在教育經(jīng)費(fèi)中，大學(xué)、高中、小學(xué)各有多少開支；又比如大學(xué)教育經(jīng)費(fèi)中，員工工資、科研投入等各是多少。未來需要細(xì)化預(yù)算，做到更公開透明。    預(yù)算其實(shí)是一件很民生的事情。比如從2012年出臺的“八項(xiàng)規(guī)定”，2013年的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》等，還有相關(guān)部門發(fā)文，要求提倡節(jié)儉，要求過年不能送購物卡、賀卡，不能用財(cái)政資金高價請演藝人員等。    上述規(guī)定出臺后，大家能明顯感覺到酒店、飯店的價格下降了。以前之所以高，是由于公款消費(fèi)拉高了物價。通過控制政府的支出行為，達(dá)到了降物價的功效。    另外，通過壓縮三公經(jīng)費(fèi)等開支，將節(jié)省的資金用于醫(yī)療、教育、社保等民生領(lǐng)域，這也是跟普通民眾的利益息息相關(guān)。    《21世紀(jì)》：新一屆政府上臺，似乎出臺了不少反腐節(jié)約的規(guī)定。為何從這方面著手？    劉劍文：這些規(guī)定，都是財(cái)政領(lǐng)域的政策。財(cái)政是反腐治國的關(guān)鍵，把“錢”的方向把握好了，其他問題就好解決。    現(xiàn)在改革的難度很大——不想引起社會很大震動，又要達(dá)到效果，只能從財(cái)稅制度開始。財(cái)稅改革是務(wù)實(shí)的，能在很短時間內(nèi)，達(dá)到想要的效果。    目前這些規(guī)定，還屬于黨規(guī)政紀(jì)；要想相關(guān)政策長期發(fā)揮功效，需要上升到法律層面。正如十八屆三中全會決定，提出了現(xiàn)代國家治理體系和治理能力建設(shè)；所謂國家治理體系，需要有相應(yīng)制度；而治理能力，則是制度的執(zhí)行力。    《21世紀(jì)》：在財(cái)稅領(lǐng)域里，《預(yù)算法》起到一個什么作用？    劉劍文：財(cái)稅領(lǐng)域的法律包括三大塊，有40部左右。一是財(cái)政收入法，包括稅法、政府性基金法、國債法、彩票法、收費(fèi)法等。二是財(cái)政支出法，包括轉(zhuǎn)移支付、政府采購、政府投資等法律。三是財(cái)政管理領(lǐng)域，包括審計(jì)、會計(jì)制度等。    預(yù)算法在整個財(cái)稅領(lǐng)域里，是一個龍頭，相當(dāng)于“經(jīng)濟(jì)憲法”，涉及到收、支、管三個方面。    預(yù)算處理的是財(cái)政資金，或者公款。根據(jù)“公共財(cái)產(chǎn)法論”，公共財(cái)產(chǎn)是大家的，收要大家說了算，通過立法，達(dá)成共識；支出，要通過預(yù)算審查。    具體執(zhí)行中，需要規(guī)定：政府如何獲取收入，才是合理、合法、合憲的；財(cái)政支出，怎么保證公開、公平、公正；財(cái)政管理如何做到有規(guī)、有序、有責(zé)。    這些都要在《預(yù)算法》中得到體現(xiàn)?！额A(yù)算法》需要對這三方面做出框架性的規(guī)定，同時還要具備可操作性。

   不能延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維    《21世紀(jì)》：目前修訂《預(yù)算法》，需要解決哪些主要問題？    劉劍文：《預(yù)算法》修訂，首先需要明確預(yù)算法的定位：究竟是國家管理經(jīng)濟(jì)的工具，還是規(guī)范政府收支行為的法律。    現(xiàn)行《預(yù)算法》是1994年通過的，其宗旨是從1988年國務(wù)院頒布的預(yù)算條例中，原封不動搬過來的。我國是1992年實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)，1988年那會，還是有計(jì)劃的市場經(jīng)濟(jì)。    經(jīng)過20年的發(fā)展，《預(yù)算法》不能還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，需要更多體現(xiàn)規(guī)范政府收支行為的作用。政府收支行為，應(yīng)該有一套完整的制度、規(guī)范和程序，在《預(yù)算法》中體現(xiàn)出來。    《21世紀(jì)》：除了宗旨要改，還有哪些方面需要改動？    劉劍文：《預(yù)算法》中要修訂的地方很多，主要有以下幾個方面。    一、全口徑預(yù)算。十八大政治報告，還有三中全會決定中，都提出了全口徑的預(yù)算管理。這要求把政府所有的收支行為，都納入預(yù)算。即預(yù)算管理中，不能留有漏洞，不能有“小金庫”，也不能有其他隱性收入，一切都要公開、透明。    二、強(qiáng)調(diào)支出預(yù)算。決定中提出“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”，支出預(yù)算，就是指錢怎么花，花得怎么樣，側(cè)重績效管理。    此前預(yù)算管理中，多強(qiáng)調(diào)收入方。對稅收收入做出硬性增長指標(biāo)，并層層分解任務(wù)，這也是不對的，稅收應(yīng)該依法征收。稅收的增長速度，受經(jīng)濟(jì)增速影響；當(dāng)經(jīng)濟(jì)走勢不大好時，難以完成收入指標(biāo)，就存在提前收稅，收“過頭稅”的現(xiàn)象。    審查以支出預(yù)算為重點(diǎn)，需要細(xì)化預(yù)算賬目。現(xiàn)在政府收支分類，有三本賬。一本是收入分類科目，下設(shè)類款項(xiàng)目四級；一本是支出功能分類科目，下設(shè)類款項(xiàng)三級；還有一本是支出經(jīng)濟(jì)分類科目，下設(shè)類款兩級。    三本賬中，有兩本是關(guān)于支出的。但現(xiàn)在支出賬目下，分類比較粗糙，最細(xì)只到“項(xiàng)”這一級。預(yù)算法應(yīng)該規(guī)定，支出預(yù)算應(yīng)細(xì)化到什么程度，如都應(yīng)該細(xì)化到“目”這一級。只有細(xì)化賬目，人大、民眾才能更好地進(jìn)行監(jiān)督。    三、跨年度預(yù)算。三中全會決定中提出要建立跨年度預(yù)算，這要求預(yù)算編制，要做好前期調(diào)研工作。預(yù)算不僅僅是年度計(jì)劃，還要有更長遠(yuǎn)的規(guī)劃，因?yàn)楹芏嘟ㄔO(shè)，時間跨度是好幾年。    另外，這也能解決“年末突擊花錢”的問題。按照以前預(yù)算分配方式，某單位今年預(yù)算資金花不完，會影響下一年的預(yù)算指標(biāo)，未花完的錢，會被收回——這樣各部門都想方設(shè)法把錢花出去。    四、國庫管理?，F(xiàn)行《預(yù)算法》是央行經(jīng)理國庫，二審稿則改為“代理”國庫。代理、經(jīng)理的區(qū)別在于，管理主體的不同。央行代理國庫，則管理國庫的主導(dǎo)權(quán)在財(cái)政部，央行只是“代”為行使管理職能；財(cái)政部決策，央行執(zhí)行而已。    而央行經(jīng)理國庫，則主導(dǎo)權(quán)在央行，央行能對財(cái)政資金的流向起到一定監(jiān)管作用；資金從國庫出去，還需要經(jīng)央行批準(zhǔn)。    我認(rèn)為應(yīng)該保留央行經(jīng)理國庫的職能，這樣央行能發(fā)揮防火墻的作用，對于國庫資金的流動、余額等，能定期向人大常委會報告；同時，還能制衡和監(jiān)督財(cái)政部門的權(quán)力。    五、地方債?！额A(yù)算法》修訂的一審稿，放開地方發(fā)債的權(quán)力；二審稿又取消這一項(xiàng)——目前對于塊爭議較大。地方債屬于地方財(cái)政收入的一部分，《預(yù)算法有必要對這方面進(jìn)行規(guī)定。    六、預(yù)算權(quán)的配置。具體而言，就是人大和政府間權(quán)力的配置?，F(xiàn)在編制預(yù)算的權(quán)力在政府，審批權(quán)在人大。憲法賦予人大以審批預(yù)算的權(quán)力，但沒有規(guī)定人大是否有權(quán)修改、調(diào)整預(yù)算；這需要在《預(yù)算法》中有所體現(xiàn)，否則人大的審批權(quán)是空的，審批容易走過場。    七、法律責(zé)任?，F(xiàn)行預(yù)算法對于違背預(yù)算法相關(guān)規(guī)定的單位或者個人，其處罰條款比較簡單，操作性不強(qiáng)。未來應(yīng)該加強(qiáng)責(zé)任追究。    《21世紀(jì)》：對于地方債，您認(rèn)為《預(yù)算法》應(yīng)該做出什么樣的規(guī)定？    劉劍文：現(xiàn)在主要有兩種聲音，一種認(rèn)為要放開，另一種相對謹(jǐn)慎。    我認(rèn)為需要謹(jǐn)慎對待給予地方舉債權(quán)這件事。舉債權(quán)背后還需要一套制度加以支撐，如還債機(jī)制，如地方政府破產(chǎn)機(jī)制等。    地方政府舉債，要考慮還錢，錢從哪里來，這需要地方有主體稅種。西方很多國家地方財(cái)政收入的主要來源是房產(chǎn)稅，但我國現(xiàn)在主要是土地財(cái)政，主要靠賣地，離開征房產(chǎn)稅還有不短的距離。    像美國，他們兩黨對政府的債務(wù)上限有規(guī)定。如果地方債務(wù)規(guī)模不斷膨脹，最終還不起怎么辦？西方國家多有地方政府破產(chǎn)制度。這些機(jī)制，在我國都是缺失的。    地方債如果規(guī)模太大，可能引發(fā)地方債務(wù)危機(jī)，進(jìn)而使整體經(jīng)濟(jì)受到?jīng)_擊。所以，要謹(jǐn)慎對待地方債。

   《預(yù)算法》三審難過    《21世紀(jì)》：人大能力如何提升？民眾如何更好地參與進(jìn)來？    劉劍文：人大代表僅在兩會召開時審查預(yù)算，會期比較短。應(yīng)該在預(yù)算編制時，就多聽取大家的意見。上會審查的預(yù)算，應(yīng)該對預(yù)算案作出說明，方便代表們理解。也可以把人大代表中懂預(yù)算的人，組織起來，形成一個專門機(jī)構(gòu)，深入審查預(yù)算。    人大可建立相應(yīng)平臺，讓民眾參與進(jìn)來，給出意見；也可以組織預(yù)算領(lǐng)域?qū)＜?，幫忙提意見?   《21世紀(jì)》：如何評價已經(jīng)公開征集意見的預(yù)算法修正案二審稿？    劉劍文：二審稿有進(jìn)步，但跟大家的期待有差距。    后來，我們以中國財(cái)稅法學(xué)研究會的名義，向全國人大常委會提交了一個專家意見稿。里面涉及修改預(yù)算法的宗旨、立法原則，將公開透明寫入預(yù)算法中，規(guī)定預(yù)算公開的范圍，規(guī)范地方債，加強(qiáng)法律責(zé)任等建議。    《21世紀(jì)》：三審能通過嗎？《預(yù)算法》的最終通過，應(yīng)該是一個比較漫長的過程？    劉劍文：據(jù)我了解，今年4月初《預(yù)算法》有可能三審上會，但這次僅是一個形式的審查，新一屆人大從上屆人大那交接工作。新一屆人大需要總結(jié)從2012年二審以來預(yù)算制度上的改革，還需要吸收十八屆三中全會的精神。    常規(guī)而言，法案經(jīng)過三審就能通過。但有些一審就過了，比如2007年企業(yè)所得稅法，因?yàn)槭虑白隽顺浞值臏?zhǔn)備工作。但也有些法案，可能四審五審都沒法通過，比如物權(quán)法。這并不是絕對的。當(dāng)一個法案的共識多了，該法案自然就能通過。    《預(yù)算法》中要修訂的內(nèi)容很多，還有很多不完善的地方。要吸收新的改革理念，還要具有可操作性，最終通過還需要時間。