樊綱 綜合開發(fā)研究院(中國 . 深圳)院長,中國
經(jīng)濟(jì)體制改革研究基金會秘書長,國民
經(jīng)濟(jì)研究所所長,北京大學(xué)、中國社科院教授,博士生導(dǎo)師,研究方向:宏觀
經(jīng)濟(jì)、制度
經(jīng)濟(jì)學(xué)暨“過渡
經(jīng)濟(jì)學(xué)”
從十一五開始,中國的“五年計(jì)劃”變成了“五年規(guī)劃”,標(biāo)志著我們最終告別計(jì)劃
經(jīng)濟(jì)和向
市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變?,F(xiàn)在,中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會又提出要發(fā)揮
市場機(jī)制配置資源的決定性作用,減少政府對微觀主體的干預(yù)等一系列體制改革的目標(biāo)。而我國的
經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也與過去發(fā)生了很大的變化,非公有制
經(jīng)濟(jì)已經(jīng)占GDP貢獻(xiàn)率的70%以上,就業(yè)的90%,絕大多數(shù)
市場上商品的供給、需求與價格都由個人、企業(yè)與
市場自行決定。在這種情況下,政府制定的五年規(guī)劃,究竟規(guī)劃什么,起什么作用,或者說,如果它對社會
經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到積極的作用,應(yīng)該對什么進(jìn)行規(guī)劃、不對什么進(jìn)行規(guī)劃?這是我們需要進(jìn)行進(jìn)一步研究和探討的重要問題。
原則上說,在
市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府已經(jīng)無法對整個
經(jīng)濟(jì)進(jìn)行計(jì)劃,特別是不能再對企業(yè)和
市場的活動進(jìn)行規(guī)劃,而只應(yīng)對政府自己要做什么進(jìn)行規(guī)劃,最多再加上對國有
經(jīng)濟(jì)要做的事進(jìn)行規(guī)劃。這一點(diǎn)應(yīng)該說目前已經(jīng)基本上形成了共識。對于社會而言,政府也不應(yīng)該假定自己比
市場、比企業(yè)、比許多個人對未來的判斷更加正確,從而對社會進(jìn)行“指導(dǎo)”,而只是通過制定發(fā)展規(guī)劃的過程,與社會各界進(jìn)行信息的溝通,對未來的發(fā)展愿景取得共識。總之,在
市場經(jīng)濟(jì)對資源配置起決定性作用的體制條件下,政府制定
經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的基本作用與思路是:“研判未來趨勢,提出發(fā)展愿景,規(guī)劃政府任務(wù)”。
在這里,我們只對一些存在問題、誤解和爭議的若干與政府該做什么、不該做什么相關(guān)聯(lián)想的領(lǐng)域,進(jìn)行一些分析,以明確政府制定的規(guī)則,究竟應(yīng)該規(guī)劃什么?
一、對
市場進(jìn)行“負(fù)面清單管理”,對政府進(jìn)行“正面清單約束”
我們還處在向法治化的
市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌與發(fā)展過程當(dāng)中,如何界定政府與
市場的關(guān)系,仍有一些問題需要厘清。在這里,我們其實(shí)就可以從法治的基本原則出發(fā),來思考政府與
市場的關(guān)系的界定與管理的基本方式。
法治的基本原則就是:對于個人與企業(yè)而言,凡是法律(包括憲法)規(guī)定不可以做的事,是不可做的,但凡是法律沒有、或還沒有規(guī)定不可以做的事,人們都是可以做的;事后可以發(fā)現(xiàn)有些事對社會有害從而對法律進(jìn)行修正,但在沒有做出這種修正之前,做這些事都是允許的、合法的。法律和制度都不可能對沒有發(fā)生的新事物、新行為進(jìn)行規(guī)定;并且,如果沒有出現(xiàn)的事物被禁止出現(xiàn),那就不會有創(chuàng)新了。只有對一切未知的事物敞開大門,千百萬個人的創(chuàng)造性才得以發(fā)揮,
市場上千百萬個細(xì)微的機(jī)會才能被捕捉,社會才能更好地發(fā)展。
而對于被社會賦予公共權(quán)力、并且是壟斷性權(quán)力的政府,則要實(shí)行“凡是沒有明確規(guī)定其可以做的事,都是不可以做的”,以防止政府權(quán)利的膨脹,防止政府與民爭利,防止政府本身規(guī)模的不斷擴(kuò)大。社會規(guī)定政府應(yīng)該做的事,包括那些對
市場進(jìn)行規(guī)制、對宏觀
經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)的事,政府要努力做好,要做有效率的政府、為民盡職的政府。政府可以做的事,當(dāng)然也是可以變化的,但如果要增加或減少,必須通過立法程序,取得社會和人民的認(rèn)可。只有這樣,才能充分發(fā)揮
市場、企業(yè)、個人的積極性,實(shí)現(xiàn)所謂的簡政放權(quán)。
用現(xiàn)在大家已經(jīng)較為熟悉的名詞來說,就是:法律制度對
市場進(jìn)行“負(fù)面清單管理”,對政府進(jìn)行“正面清單約束”。
由此,我們就可以明確政府制度的規(guī)劃的基本原則:它只能規(guī)劃政府在其職權(quán)范圍內(nèi)可以做、應(yīng)該做的事,并向社會公開說明自己的“作為”的時間表;它不能對非政府行為進(jìn)行規(guī)劃,不僅是因?yàn)榉钦臋C(jī)構(gòu)與個人從產(chǎn)權(quán)的角度看不歸政府管,有其法律規(guī)定的獨(dú)立性,而且在于政府不知道他們會做什么----他們是要創(chuàng)新的(也要為創(chuàng)新承擔(dān)風(fēng)險的),而還沒有創(chuàng)出來的新,政府是不知道的,是無法去規(guī)劃的,更是不應(yīng)該由政府去“指導(dǎo)”的!
我們說了多少年要形成一個“創(chuàng)新型”的
經(jīng)濟(jì),方方面面也做了一些改進(jìn),但總是成效不大,可能正是在一個基本思路上還不夠明確,那就是:創(chuàng)新不是政府做出的,甚至不是由政府激勵出來的,而是由個人、企業(yè)、非政府機(jī)構(gòu)創(chuàng)造出來的,只有給
市場以充分的空間,才會有更多的創(chuàng)新問世。
二、政府的“正面清單”:五年規(guī)劃應(yīng)該規(guī)劃的事項(xiàng)
經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般理論(包括制度
經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般理論)說明,有利于增進(jìn)人類幸福的各種物品,分為兩大類,私人物品與公共物品。私人物品指的是那些外部性較小,對于消費(fèi)者來說收益與成本(包括交易成本)較容易界定,從而較容易用
市場交易的方式進(jìn)行定價的物品。而公共物品指的是那些消費(fèi)排他性較小、外部性較強(qiáng),交易成本或定價成本較高,因此往往只能用不排他的方式加以提供的物品。對于許多現(xiàn)在還屬于公共物品的東西,其產(chǎn)權(quán)限定越清晰,交易成本越低,越容易以
市場交易的方式定價,外部性就越容易內(nèi)部化,也就是越可以使其成變?yōu)樗饺宋锲?,?a target="_blank" style="color: black;" >市場交易的方式對其進(jìn)行配置。但是,由于制度總是存在一定程度的不完美,有些“好東西”比如社會平等、宏觀
經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和大氣清潔,外部性實(shí)在太強(qiáng),所以在任一時點(diǎn)上,我們總會面臨私人物品與公共物品的區(qū)分,需要有不同的機(jī)制進(jìn)行資源的配置。
而人類社會之所以需要有政府的存在(即政府在
經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義上的合理性),其主要原因就是因?yàn)槲覀冃枰粋€公共機(jī)構(gòu)來提供公共物品或公共服務(wù)。由此我們也可以推論出政府所需要履行的職能究竟是什么,在發(fā)展的問題上,政府究竟應(yīng)該做什么。
歸納起來,政府應(yīng)該提供的公共物品,主要有以下幾類(應(yīng)該說,以下所列,主要還是從
經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)加以定義的):
1.產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)保護(hù)和協(xié)調(diào)各種利益沖突、防止欺詐行為,有利于實(shí)現(xiàn)社會公平正義理念的的法治體系。這里所說的產(chǎn)權(quán),是廣義的,即不僅是所有權(quán),還包含與使用權(quán)、外部性相關(guān)的收益與成本,其中也包括知識產(chǎn)權(quán)。具體的制度包括憲法、司法制度、
市場規(guī)制、行業(yè)監(jiān)管等等。制度是公共品,因?yàn)樗仨氂伤腥斯餐袷?,才能共同分享其產(chǎn)生的利益。
2.機(jī)會均等、收入的適度均等,保護(hù)弱勢群體,反腐倡廉,等等社會大眾價值體系所認(rèn)為的“好東西”。與此相關(guān)的公共制度和公共服務(wù)包括有利于收入均等和社會和諧的社會保障體制和社會服務(wù)(包括惠及低收入階層的住房保障制度),以及有利于促進(jìn)平等的財(cái)政稅收制度,有利于減少腐敗和收入分配不公的監(jiān)管制度,等等。義務(wù)教育在一定意義上也屬于這個范疇,因?yàn)檫@有利于促進(jìn)機(jī)會均等。
3.教育與醫(yī)療衛(wèi)生。在一定程度上,教育與醫(yī)療衛(wèi)生是私人物品,因?yàn)檩^高水平的教育和良好的身體狀況可以使個人獲得較高的收入。但是,由于知識和
健康具有一定的外部性,一個人教育水平的提高,增加了整個社會的知識存量從而會產(chǎn)生外溢效應(yīng),每個人都有
健康的身體使全民的免疫力得以提高,傳染疾病的機(jī)率減小。因此,理論上說,即使是非義務(wù)教育和非公共衛(wèi)生,政府也應(yīng)該進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼,以取得較大的外部利益。
4.公共基礎(chǔ)設(shè)施與國土規(guī)劃,包括對全國城市發(fā)展的規(guī)劃,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共交通、公用物品(上下水等)的供給,特別是那些無法收取個別使用費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施。完善有效的基礎(chǔ)設(shè)施和公用品管理體系可以降低所有人的商務(wù)成本,提高社會整體的競爭力和福利水平。
5.基礎(chǔ)科學(xué)的研究。
6.一些投資周期很長但對一國
經(jīng)濟(jì)與科技進(jìn)步具有長遠(yuǎn)意義的“
戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)”,比如航天與航空工業(yè),核能的開發(fā)與利用,也應(yīng)由政府進(jìn)行規(guī)劃和直接投資,特別是在
經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段,當(dāng)私人部門還沒有能力承擔(dān)這種投資規(guī)模巨大、投資周期特別長的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的時期,就更是這樣。隨著私人部門的發(fā)展,這些工業(yè),也應(yīng)該逐步對私人投資開放。
7.環(huán)境保護(hù)。無論是局部的環(huán)境污染還是全球氣候變暖,都是壞的公共物品,都是需要政府用各種制度和政策措施加以防范的。在這方面,我們需要適當(dāng)?shù)貙⑼獠繐p失內(nèi)部化、私有化的獎罰機(jī)制和以此為基礎(chǔ)的交易機(jī)制,同時也需要各種公共投入以保障公共甚至是子孫后代的共同利益。
8.宏觀
經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定,包括
金融穩(wěn)定,防止
經(jīng)濟(jì)波動與
金融危機(jī)。不出現(xiàn)大的
金融危機(jī)、債務(wù)危機(jī)與
經(jīng)濟(jì)危機(jī),保持
經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定的發(fā)展,是所有
經(jīng)濟(jì)利益主體的長期的共同利益。而
金融體系本身就有較強(qiáng)的外部性。迄今為止的歷史表明
市場本身難以避免
經(jīng)濟(jì)大波大動,需要有一些公共機(jī)構(gòu)采取措施防止
市場主體的“動物精神”,對
經(jīng)濟(jì)進(jìn)行適當(dāng)“逆周期”調(diào)節(jié)。
9.外交、國防與公共安全,包括反恐。
10.自然災(zāi)難與人為災(zāi)難(如火災(zāi))的防范與求助。
從改善要素結(jié)構(gòu)、保持
經(jīng)濟(jì)增長的角度看,以上幾方面中最重要的政府任務(wù)是:改革制度,發(fā)展教育,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善社會保障。
政府的五年規(guī)劃,就是在以上各個方面,規(guī)劃政府在今后五年時間內(nèi)應(yīng)該做什么,怎么做,要達(dá)到什么目標(biāo),以達(dá)到促進(jìn)
經(jīng)濟(jì)與社會的進(jìn)步的目的。規(guī)劃當(dāng)中的約束性指標(biāo),嚴(yán)格說來,都應(yīng)該是政府行為的指標(biāo),比如進(jìn)行哪些體制改革、建設(shè)哪些基礎(chǔ)設(shè)施、采取哪些環(huán)保的手段,而不是
經(jīng)濟(jì)運(yùn)行結(jié)果的指標(biāo),因?yàn)槟切?a target="_blank" style="color: black;" >經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的指標(biāo),雖然可能體現(xiàn)了政府行動對
經(jīng)濟(jì)與社會的影響,但它們最終都是企業(yè)和個人行為的結(jié)果,是不可能由政府控制的。
三、政府要提高治理能力,努力把自己該做的事做足、做好
“用正面清單監(jiān)督政府”的另一層含義是社會要用五年規(guī)劃的內(nèi)容來檢查政府的所作所為,看政府有沒有盡責(zé)盡力地把自己該做的事情做足、做好,是不是一個有作為的政府,一個有治理能力的政府。
這一點(diǎn)在當(dāng)前有著現(xiàn)實(shí)意義。十八大以來,我們加大了轉(zhuǎn)變增長方式的力度,糾正了盲目片面追求GDP增速的傾向,加大了反腐的力度,取得了很好的成效。但目前也出現(xiàn)了一些地方官員不“跑項(xiàng)目”了,不積極幫助企業(yè)落實(shí)投資項(xiàng)目、不積極采取措施鼓勵企業(yè)發(fā)展的傾向。我們是要努力改革體制,減少政府權(quán)力,讓
市場發(fā)揮配置資源的決定性作用。但是在目前政府仍然管著許多
經(jīng)濟(jì)決策權(quán)的現(xiàn)實(shí)條件下,政府缺位,政府不作為,往往會導(dǎo)致企業(yè)難以作為。只有各級政府既廉潔又奉公、又作為,我們的
經(jīng)濟(jì)才能發(fā)揮出潛在的能力,實(shí)現(xiàn)正常增長。
應(yīng)該看到,在
市場經(jīng)濟(jì)中政府應(yīng)該是有所作為的,該做的事情沒有做或做的不好,會引起
經(jīng)濟(jì)增長不正常的放緩。比如,我們的
經(jīng)濟(jì)中需要有必要的、正常的政府投資。在中國儲蓄率較高的時期,一定規(guī)模的政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(包括服務(wù)業(yè)的一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))是必要的,否則就不能充分利用儲蓄資金保證國內(nèi)需求的正常增長。我們不需要再用高額負(fù)債的辦法過度投資、過熱投資,但是在財(cái)政支出范圍內(nèi)的正常投資和合理范圍內(nèi)的投資規(guī)模,是必要的。再如:我們不需要再搞許多產(chǎn)業(yè)政策,扭曲
市場,誘導(dǎo)企業(yè)盲目跟風(fēng)投資,導(dǎo)致產(chǎn)能過剩,但是在我們這個發(fā)展階段,政府實(shí)施一些積極的、有利于中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、提升各行各業(yè)(包括一般制造業(yè))競爭力的產(chǎn)業(yè)扶持政策,是必要的。再如:一旦
經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱傾向或過冷傾向,政府采取適度的宏觀調(diào)控政策,保持正常穩(wěn)定的增長,是必要的。這是現(xiàn)代
市場經(jīng)濟(jì)(而不是“自在的
市場經(jīng)濟(jì)”)本身的要求。
總之,我們不需要“越位”的政府,但是
市場經(jīng)濟(jì)仍需要一個“到位“的政府,一個履行職能、有所作為的政府。
四、政府應(yīng)少做或不做什么——以產(chǎn)業(yè)政策為例
在政府該做什么不做什么的問題上,最為糾結(jié)的問題是要不要搞產(chǎn)業(yè)政策。不過,有了十一五和十二五的一些最新的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),我們可以對這個問題進(jìn)行進(jìn)一步思考。我們這里就以產(chǎn)業(yè)政府為例來分析政府應(yīng)該不做或少做的事情。
(一)產(chǎn)業(yè)政策的合理性會隨發(fā)展水平的提高而衰減
政府實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策(這里主要指有選擇地優(yōu)先鼓勵某些產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策)的理由通常有以下幾種:
一種是信息不完全理論,說企業(yè)缺乏對國際
市場長遠(yuǎn)趨勢的了解,導(dǎo)致新產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢,需要政策的指導(dǎo)與推動。這種說法在全球化、信息化、私人投資高度發(fā)展的今天,已經(jīng)越來越失去意義了??萍紕?chuàng)新和商業(yè)模式的創(chuàng)新本身都來自企業(yè)、來自
市場,而不是來自政府;
市場上沒有的東西,政府其實(shí)也不知道,比如現(xiàn)在政府對新能源、新材料、3D打印技術(shù)的知識,不會多于企業(yè)界,對電商的企業(yè)贏利模式一定也不會比
市場更深入。政府在做發(fā)展規(guī)劃時可以推動產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界和政府有關(guān)部門的溝通與交流,以加大
經(jīng)濟(jì)中的知識存量和信息存量,使大家都有更充分的信息,但仍不能說政府比企業(yè)、比
市場更知道未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢。
第二個理由是企業(yè)行為短期化,只注重短期盈利,不愿意去冒創(chuàng)新的風(fēng)險。但是,在
市場機(jī)制條件下,在私人企業(yè)之間的激烈競爭和生存
壓力之下,企業(yè)和投資者最知道必須著眼于未來,密切關(guān)注科技發(fā)展的長期趨勢,在此前提下不斷創(chuàng)新,才能獲得超額利潤,才能避免被淘汰。它們必須時刻關(guān)注新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新
市場的形成和發(fā)展。
第三種理由是企業(yè)部門在一些資金需要多、投資周期長的新興產(chǎn)業(yè)面前由于資金不足而缺乏投資能力,無法發(fā)展,因此需要政府的扶持,包括資金的補(bǔ)貼。在發(fā)展初期階段,收入低、儲蓄少、資金普遍不足的情況下,這也許還是個理由,但是在內(nèi)部積累和外資流入都相對比較充足的今天,這個理由已經(jīng)很難再站得住腳了。特別是,由于國內(nèi)資本
市場的發(fā)展和國際化,風(fēng)險投資(VC)和私募股權(quán)投資(PE)已經(jīng)大量存在的今天,只要一個產(chǎn)業(yè)被認(rèn)為有前途的,
市場一夜之間就可以從全世界匯聚起大量的資本投入到這個產(chǎn)業(yè)中來,政府資金的力量相對而言已經(jīng)很難起舉足輕重的作用。我國最近一些年一些真正發(fā)展起來的新興產(chǎn)業(yè)和有國際競爭力的高科技企業(yè),依靠的主要都是私人資本,都不是依靠的政府補(bǔ)貼。
許多人仍然在用我國政府組織“科技攻關(guān)”例子在論證是可以依靠政府力量發(fā)展產(chǎn)業(yè)的。但是,仔細(xì)分析這些攻關(guān)事例,第一,它們基本上都屬于國防科技領(lǐng)域,提供這些產(chǎn)品,本來就是政府的職能,現(xiàn)在仍然如此。我們有一個“舉國體制”,過去和今后都可能比其他國家在發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)方面做得快一些。第二,在其他國家已經(jīng)成功的前提下,“攻關(guān)”本身并不是真正意義上的創(chuàng)新,也并沒有冒真正的風(fēng)險,因?yàn)閯e人已經(jīng)證明了某些科技路線是可以走通的。這與前景完全未知情況時的真正意義上的創(chuàng)新,是完全不同的。第三,即使是某些民用科技發(fā)展成果,在當(dāng)初我們沒有
市場,沒有私人企業(yè)的條件下,一切都只能由政府出資、政府組織,是必然的,而這些歷史已無法論證在今天
市場經(jīng)濟(jì)初步形成條件下,政府決定某些產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作法,比
市場方式更有效率。
在發(fā)展中國家,企業(yè)本身還沒有能力發(fā)展一些別人已經(jīng)搞成的新興高科技產(chǎn)業(yè),其原因可能還不是由于資金短缺和
市場風(fēng)險,而是在于人才短缺和
市場制度環(huán)境方面的缺陷。而在這種情況下,政府要做的,也恰恰不是搞一些產(chǎn)業(yè)政策,而是改善教育科研、引進(jìn)人才、改革制度,也就是說,要做的還是在培育高質(zhì)量的增長要素層面上做更多的努力。改善了這些基礎(chǔ)性條件,增加了這些優(yōu)質(zhì)要素,
市場和企業(yè)自然會選擇出一個適合于我們不同階段的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
從國際競爭的角度來看,面對發(fā)達(dá)國家的優(yōu)勢與擠壓,我們自然要對我國的一些產(chǎn)業(yè)(各種還處在競爭劣勢的產(chǎn)業(yè))進(jìn)行一些扶持,但這原則上屬于發(fā)展“幼稚工業(yè)”的保護(hù)政策,而不是產(chǎn)業(yè)政策。
(二)充分認(rèn)識產(chǎn)業(yè)政策在我國特殊行政體制下可能產(chǎn)生的負(fù)面影響
如果說政府的產(chǎn)業(yè)政策總還是能起到了促進(jìn)一些高新科技產(chǎn)業(yè)較快地有所發(fā)展的話,那我們就還要看到它們在有所裨益的同時,也存在著各種弊端,收益與損失兩相比較,也許仍然是得不償失。
一方面,在中央政府層面采取產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策,會誘使各級地方政府層層追加補(bǔ)貼,導(dǎo)致補(bǔ)貼過度,并因此而形成有關(guān)產(chǎn)業(yè)的過熱發(fā)展,產(chǎn)生過剩
生產(chǎn)能力。政府的產(chǎn)業(yè)政策,往往還會導(dǎo)致企業(yè)濫用政府信譽(yù)。在資本
市場上,政府的鼓勵性產(chǎn)業(yè)政策(特別是寫進(jìn)了五年規(guī)劃的政策),往往會激發(fā)起盲目投資的熱潮,被一些人用來誘使投資人進(jìn)行過度投資。例如在十二五規(guī)劃當(dāng)中,強(qiáng)調(diào)了發(fā)展新
戰(zhàn)略性興產(chǎn)業(yè)的重要性,并制定了促進(jìn)節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等
戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策。然而這一規(guī)劃的推出,就導(dǎo)致了某些
戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩。據(jù)報(bào)道,全國31個省區(qū)市中,有28個將物聯(lián)網(wǎng)作為新興產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)發(fā)展;規(guī)模以上的LED投資項(xiàng)目,2011年一年猛增近80%;光伏產(chǎn)業(yè)更是發(fā)展迅猛,然而目前國內(nèi)整個光伏行業(yè)的利潤率已經(jīng)從2007年的139%下滑到20%,在500多家光伏企業(yè)中,1/3的中小企業(yè)產(chǎn)能利用率在20%~30%,基本處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)。在新材料領(lǐng)域,目前國內(nèi)碳纖維企業(yè)有近40家,2011年產(chǎn)能達(dá)到5000噸,2012年將達(dá)到8000噸;而全球碳纖維產(chǎn)能約為6萬噸,2009年實(shí)際銷量為3萬噸,總體產(chǎn)能已經(jīng)過剩。
另一方面,補(bǔ)貼本身構(gòu)成企業(yè)的收入,不僅會扭曲激勵,產(chǎn)生“尋租”行為,使更多的企業(yè)為了獲得補(bǔ)貼而進(jìn)入某一產(chǎn)業(yè),而并不能使補(bǔ)貼資金起到扶持產(chǎn)業(yè)的競爭力的目的;事實(shí)上還導(dǎo)致
市場價格的扭曲和虛假利潤。在這些情況下,產(chǎn)業(yè)的確可能在短期內(nèi)獲得了一定的發(fā)展,但缺乏真正的創(chuàng)新能力和競爭能力?,F(xiàn)實(shí)中,真正可以持續(xù)發(fā)展、有競爭力的產(chǎn)業(yè),往往都是在沒有政府補(bǔ)貼條件下,在
市場競爭環(huán)境中拼搏出來的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。補(bǔ)貼往往只會培養(yǎng)出一些溫室的花朵,并沒有真正的生命力。
由此我們至少可以得出結(jié)論是,政府的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該盡量少地采取補(bǔ)貼企業(yè)的方式,而應(yīng)該更多地采取其他的政策,更多地利用
市場機(jī)制。比如,更多地利用風(fēng)險投資資金的機(jī)制,并借助以贏利為目的的私人風(fēng)險投資基金的
市場分析能力,只有那些私人風(fēng)險投資也看好的項(xiàng)目,政府基金才同步投入,或追加投入。政府應(yīng)該更多地依賴
市場和投資者的贏利動機(jī)和承擔(dān)風(fēng)險的能力。
(三)即使要實(shí)施鼓勵產(chǎn)業(yè)的政策,也應(yīng)更多地從需求方入手,通過
市場機(jī)制傳導(dǎo)至
生產(chǎn)方
近年來我國發(fā)展新能源、新動力的產(chǎn)業(yè)政策,導(dǎo)致投資過度、產(chǎn)能過剩給我們的另一個教訓(xùn)是,即使政府要鼓勵某些新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,也要首先關(guān)注
市場需求的發(fā)育,并切實(shí)采取鼓勵需求方、使用方的政策,將政府的扶持政策通過供求關(guān)系、
市場機(jī)制,傳導(dǎo)到供給方,而不是片面刺激企業(yè)擴(kuò)大
生產(chǎn)能力,“忘記”了有沒有需求、有沒有人使用的問題,結(jié)果是
生產(chǎn)能力一旦形成,就變成沒有人用的過剩能力。鼓勵
生產(chǎn)新能源,發(fā)出了電卻不能入網(wǎng),消費(fèi)者一方?jīng)]有發(fā)展出一些利用新能源的商業(yè)模式;
生產(chǎn)出了電動汽車,消費(fèi)者補(bǔ)貼卻不能落實(shí),都屬于這種情況。出現(xiàn)了過剩產(chǎn)能,企業(yè)有了大量銀行壞賬,又去追加對企業(yè)的補(bǔ)貼,而還不抓緊解決如何擴(kuò)大需求使產(chǎn)品最終賣得出去的問題,更是使問題雪上加霜。
(四)正確的政策是“普惠式”的促進(jìn)各種產(chǎn)業(yè)競爭力提升的政策
作為發(fā)展中國家,而且是人口眾多的發(fā)展中國家,為了實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、縮小收入差距,就需要有寬廣的產(chǎn)業(yè)譜系,在努力發(fā)展高科技的同時,時時不忘記發(fā)展各種低端的產(chǎn)業(yè),包括勞動密集型產(chǎn)業(yè),使它們在國際上持久地?fù)碛懈偁幜?。而在收入不斷提高的情況下,包括競爭力的重要方法,就是不斷地提升各行各業(yè)的
生產(chǎn)效率,使各行各業(yè)及時應(yīng)用最新的技術(shù)(比如現(xiàn)在的IT技術(shù))。
為此,政府應(yīng)該對所有產(chǎn)業(yè),特別是對低端產(chǎn)業(yè),施行鼓勵技術(shù)升級的政策,推動企事業(yè)依靠自我創(chuàng)新或應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)提高
生產(chǎn)力、降低單位產(chǎn)出的勞動成本。
這種政策不是所謂“產(chǎn)業(yè)政策”(即有選擇地優(yōu)先發(fā)展某些產(chǎn)業(yè)的政策),而是面對各行各業(yè)的“競爭力提升政策”。而且,這種政策不應(yīng)再像過去的“技改政策”那樣,主要面向國有企業(yè)、大型企業(yè),而是要同時面向非國有企業(yè)、面向中小企業(yè)。
綜合以上的分析,我們得出的政策結(jié)論就是:
1.政府應(yīng)該盡量少動用產(chǎn)業(yè)政策,特別是在五年規(guī)劃這樣的重要的綱領(lǐng)性文件中,更是要少提產(chǎn)業(yè)政策,以免地方政府和
市場投機(jī)的放大效應(yīng);政府在出臺產(chǎn)業(yè)政策時,也要先研究一下
市場上的動向,對那些
市場本身也看好,也會大量投入的產(chǎn)業(yè),更是不能再搞刺激政策。
2.政府應(yīng)該做好本職工作,即發(fā)展教育和改進(jìn)制度,真正著力于改善要素結(jié)構(gòu),讓
市場和企業(yè)在更好的要素結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上去選擇、決定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);
3.即使政府要用政府資源鼓勵一些短期內(nèi)還不具備盈利能力但符合發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè),也要著重從補(bǔ)貼需求方、培育消費(fèi)者的方面入手,而不是直接補(bǔ)貼
生產(chǎn)方。
4.政府應(yīng)該采取“普惠式”促進(jìn)各種產(chǎn)業(yè)競爭力提升的政策,在鼓勵科技創(chuàng)新的同時,積極鼓勵各行各業(yè),包括各種低端制造業(yè),加快應(yīng)用先進(jìn)技術(shù),提升各行各業(yè)的競爭力,而不再采取那種由政府選擇、鼓勵少數(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的所謂“產(chǎn)業(yè)政策”
產(chǎn)業(yè)政策是最容易出現(xiàn)“政府越位”的領(lǐng)域。如果政府少搞產(chǎn)業(yè)政策,政府的權(quán)利、對
市場的干預(yù),就會減少一大塊,政府本身也可以大大縮小,政府的五年規(guī)劃,篇幅都可以大大縮減。五年規(guī)劃淡化產(chǎn)業(yè)政策,也是貫徹落實(shí)十八屆三中全會全面深化改革的一個具體體現(xiàn)。如果十三五規(guī)劃能夠做到不再搞產(chǎn)業(yè)政策或者實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策最小化,我們就會有一個真正小政府、大
市場、由
市場起決定性作用的規(guī)劃!