嘉賓：陳淮 住建部政策研究中心原主任。

公積金制度互助性未發(fā)揮，機關國企超上限濫發(fā)問題最嚴重

記者：過去一年來，中國住房公積金制度的調整同時在中央和地方兩個層面進行。中央層面上，延遲多年的《公積金管理條例》將修訂，租房提取公積金的流程放寬，并且中央再次提出促進異地互貸；地方層面上主要體現(xiàn)在多地放寬公積金發(fā)放貸款額度和二套房貸款限制放寬。您如何評價這些措施，是否意味著制度性改革提上日程？

陳淮：這些改革確實都存在，公積金制度條例調整三年多了，不是去年才開始，但是這些都只是小層面的調整，說不上根本性的。公積金究竟主要問題是什么，是貸款額度不夠？是異地互通不暢？

都不是！公積金主要存在著四個問題，第一個叫覆蓋面遠遠不夠。我們城鎮(zhèn)職工目前也只有三分之一的職工，享受了公積金賬戶的待遇，覆蓋面遠不充分。

第二個，它的代際互助功能沒有很好的發(fā)揮。公積金本來就是一種互助性的住房援助政策，其中最需要互助的是不需要買房子的那一代人，和最迫切需要買房子的那一代人之間的互助，這個互助性遠遠沒有體現(xiàn)出來。所以就貸款額度這個問題，會出現(xiàn)可以貸很高額度的人不需要用這個政策，需要的人貸不了多少。

第三個是它的安全性管理上，還存在著不少問題，有不規(guī)范，出風險的地方。

最后一個最嚴重，一些壟斷部門，大央企，利用了公積金制度，作為一種濫發(fā)津貼、獎金，并且逃稅的主要工具。公積金是在個人所得稅之前列入成本的，而且是免個人所得稅的，但是能提取多少是有明文規(guī)定的，工資總額的12%，而且有上限封頂，不能超過當?shù)爻鞘凶罡哳~的3倍或者是3.5倍或者是4倍這樣的。但實際上，有些這些壟斷部門，月工資發(fā)3萬，公積金存2萬，這2萬塊錢都不交個人所得稅呀，而且這2萬塊錢都進了成本了，進了國企核算的成本了，侵蝕了所有者的利潤。這個問題相當嚴重，這是公積金的內核問題。

記者：您覺得壟斷部門、大央企濫發(fā)公積金的內核問題，現(xiàn)在有沒有辦法……

陳淮：什么都是有辦法的，但是得動，得改革。2013年11月，十八屆三中全會講了六十條改革的決定，至今坦率說，蹣跚前行，所以你單說這么一個小局部的問題，那要觸動很多既得利益集團的人的事兒，恐怕也還不那么容易，比如公積金管理，我們現(xiàn)在這些，比如中石油、中石化、電信，他們自己有自己的公積金歸集中心，它不按照國家規(guī)定的那么收繳，它樂得多繳，本單位職工落好處，我這兒能夠可支配資源多，何樂而不為？

公積金制度對民眾極為有助， 呼吁“取消”幼稚混亂

記者：也正因為公積金制度存在的諸多問題，近年來對于它的爭議也愈演愈烈。我這邊有一個資料，2014年7月，一項關于“你認為住房公積金制度有存在必要嗎”的調查，有19萬人參與，89%的網(wǎng)友選擇無必要，您是如何看待這一調查結果的？

陳淮：我們現(xiàn)在關于公積金在公共輿論空間上的信息，我坦率說，基本上是幼稚、混亂、粗糙和誤導的。很多人說我買不起房子為什么？我扣了個人所得稅、扣了公積金之后，我就剩不了多少了。但公積金是幫你買房子的，不是減少你購房能力的，沒有必要的理由是什么，你說說我聽聽？或者我們反過來問，公積金究竟有什么樣的政策作用，你說說我聽聽？

公積金的政策是一個強大的政策工具，是政府援助一個特定群體，提高他們購房能力的很有利的武器，是對大家極為有助的。

它第一個政策做的是強制性的。按照國家規(guī)定，每一個雇主都得給雇員開有公積金賬戶，但是我們?yōu)槭裁锤采w面遠不充分呢？那些小微企業(yè)，小飯館，他能給你按時發(fā)工資，上五險一金就不錯了，還給你開公積金賬戶？公積金賬戶是存一得二，明白嗎？比如說你工資扣了8%或者到12%，比如你掙5000塊，12%就是600塊，你的公積金賬戶將每月存入1200，存一得二，這是第一個。

第二個，公積金的扣除部分，包括你的雇主給你配繳的部分，是全免個人所得稅的。也就是說這1200是在你3500的免稅額之上，你還有一個免稅額，那相當于這個部分的免稅額，相當于，按照那3500之上的，你恐怕要交15%到20%呢，政府補貼這么大呢，怎么會沒必要呢?

第三個，公積金是低利率貸款的，你享受公積金的時候，可以補充、減輕你購房的時候按揭貸款的利息負擔的，這是，就是國家降低利率，采取七折優(yōu)惠，公積金得比商業(yè)貸款的七折優(yōu)惠還優(yōu)惠才行，怎么會沒作用呢?

第四個，它是大家互助的，大家你幫我，我?guī)湍愕摹嶋H上一個社會不是像我們想象的，每個人每年都重復買房子的，如同娶媳婦，有人每年重復娶一回嗎？吃飯的需求是每天重復產(chǎn)生的，買房子的需求不是，它是幫助一個特定群體，大家互相幫助，我們這一個群體里可能只有部分人需要，那么大家的錢來幫你。

它有這么多的政策功能、政策好處，怎么會沒有必要呢？

公積金不是解決窮人住房問題，工具 不存在“劫貧濟富”

記者：剛才您提到了群體性，有一種觀點認為由于公積金不能用作購房首付，提取條件復雜等政策，致使低收入群體很難享受到低息貸款優(yōu)惠，但又沒法兒取出來，獲益者反而是中高收入群體，也就是外界常說的“劫貧濟富”。怎么看這一說法？

陳淮：謬誤就產(chǎn)生在這個，誰說公積金是幫助低收入群體的了？要求公積金當個包治百病的藥包、祖?zhèn)髅胤绞寝k不到的，它只是一個政策系列中的組成部分，它針對的是一個特定群體。

低收入群體是通過保障房和過渡性的政策比如說貼租、貼息、住房補貼等辦法來實現(xiàn)的。住房保障體系首先是援助性的，我根本就是個中重度殘疾人，勞動能力不強，或者沒有勞動能力，我也得住房子，這部分，就是社會和政府無償和基本無償?shù)奶峁┳》?，這叫救濟、救助型的。例如民政局給發(fā)盒飯、發(fā)低保。

援助型是指我有一定的購房能力，但是不足，但這個不足里頭又差別就比較大了，我有兩成能力，缺八成，叫不叫不足？我有八成能力缺兩成，叫不叫不足？這個援助就需要多層次、多方面、多途徑的方式來援助他們，比如說針對過渡性需求的公租房，公租房就是對可能只有一成兩成，你還差得比較多，那你攢到四五成再說，過渡性的這種援助；再比如說有的人說，這個叫什么？共有產(chǎn)權房，共有產(chǎn)權房，我有個七成了，可能加上其他的也還差點，我又不具備短期內或者是可預見范圍內的提高收入，那么我先買五成產(chǎn)權、七成產(chǎn)權，逐步再按照約定價格，再把剩下的產(chǎn)權買了，這也是援助。

再比如國家明文規(guī)定：在2002年參加工作之后，沒有享受過福利分房待遇的，要給住房補貼。比如說像在我們體制內的機關事業(yè)單位、國企都有。但是首先說住房補貼也是一種援助，公積金也是援助型的一個特例，不是都靠公積金來解決低收入群體的住房。說我連首付還付不起呢，你這公積金不是拿我打岔嗎？恐怕這就不太合適了，因為它本來就主要的不是解決這部分群體的住房問題的。

至于說“中高收入者占了便宜了”，這個公積金在很大功能上只滿足他們要求的。工薪階層中的中高收入群體也是公積金政策的合理收益群體。公積金本來就是重點幫助社會中間階層的政策組成部分。什么時候說（公積金）保障體系就應該集中在窮人，最窮的人的頭上呢？這個說法（公積金應幫助窮人）本身就是把公積金的本意扭曲了。社會低端群體的住房保障不是公積金的職能。這么多年這個問題始終有意或無意的沒有向社會公眾群體說清楚。盡管我們在各種場合說這個，但是媒體還是在那說公積金制度窮人沒受益，低收入群體沒受益。

記者：也就是說，低收入群體待遇在公積金領域改善的空間是不存在的？

陳淮：公積金主要不是為解決低收入群體住房問題的工具，這一問題的解決不是有沒有公積金就能解決的。

記者：低收入群體中應不應該包括農(nóng)民？

陳淮：什么人都應該包括，但是我們現(xiàn)在這個住房保障體系的并軌過程中還有差距，現(xiàn)在連城市職工的覆蓋面尚且遠不充分，但是我們目前已經(jīng)在向城鄉(xiāng)一體化的方向在邁進了，比如說很多地方和城市，在保障房的供應上，對來到本城市經(jīng)商務工的農(nóng)民工，非戶籍人口，也提供保障房。當然還有一定的工作年限的要求，繳稅年限的要求，已經(jīng)在這些方面過渡，這不是定個制度宣布一下，一夜之間就能實現(xiàn)的。

公積金只是輔助性的，別苛求貸款額度

記者：除了低收入群體，作為購房主力軍的工薪階層和中高收入群體，似乎對公積金制度的不滿也日漸增多。比如說公積金異地不互貸、貸款額度不足、提取條件越發(fā)嚴苛，被認為反而影響了購房，您認為這一說法是否正確?

陳淮：我認為不正確，異地互貸是應該的，這是我們過去制度設計上存在的一些問題。（過去考慮放開公積金異地互貸）有可能導致公積金資源過渡聚集，比如說一線特大城市積聚，反而把落后地區(qū)的資源吸光，有這樣的考慮和因素。但是積極的推動異地互貸是一個方向，需要我們按照十八屆三中全會，經(jīng)過一個長時間的發(fā)展，實現(xiàn)了大中小城市的協(xié)調發(fā)展，改變目前沿海極少數(shù)特大城市過渡擴張，二三線、三四線城市發(fā)展不足這種局面，這個城市結構的調整，大中小城市的協(xié)調發(fā)展、差距縮小，不是一日之功，需要十年、二十年、三十年的努力。

三中全會怎么說的呢？三中全會和2014年以來的國務院幾次重要的常務會都強調指出：嚴控特大城市人口規(guī)模，積極發(fā)展二三線城市。

記者：還有一個關于剛才說的貸款額度不足的問題。

陳淮：公積金是輔助性的，不是解決你在購房中所需的信貸額度的全部的工具，不可能指望公積金，是輔助性。

記者：但有一種說法是，就是說房價增長速度非?？欤窍鄬碚f公積金調整的速度沒有那么快。

陳淮：房價哪里增長得快了，西部十二個省區(qū)不要說地市級城市，就是省會城市，只有成都是供大于求、供不應求的反復輪動，而且供大于求還占主導地位，剩下的省會城市過去十余年始終是供大于求。

房價漲了，但是始終是平穩(wěn)、溫和上漲。再說中部六省區(qū)，山西、河南、湖南、湖北、江西、安徽，大概只有武漢類似于成都（供大于求、供不應求的反復輪動），太原、合肥、鄭州、南昌、長沙，你聽說過有個暴漲的過程嗎？十余年的總體漲幅，就是一個平穩(wěn)溫和上漲，這就十二加六了。東北三省，過去十余年長春、哈爾濱、沈陽，從來都是供大于求的，就沒有出現(xiàn)過房子不夠賣的時候。你聽說過石家莊有不夠賣房子的時候嗎？2008年、2009年，那時候4萬億下去，很多地方房地產(chǎn)市場出現(xiàn)了一個短期的高潮，但唯有石家莊這個城市房價下跌了。

我們的問題出在很多方面，別把房價的問題也拿到公積金來討論，就是一個錯誤，公積金從來就不是解決房價問題的工具，半毛錢的關系都沒有。

不應該考慮公積金保值增值，努力把余額貸出去才是根本

記者：預計到“十二五”末，住房公積金余額將達到3.58萬億。針對這筆巨量的“沉睡資金”，外界一直呼吁應當拓寬投資渠道，實現(xiàn)保值增值。您怎么看待這種說法？

陳淮：誰說公積金應當保值增值?聽起來似是而非，公積金需要保值增值么，給我個理由先！

從你現(xiàn)在起繳公積金到60歲退休，你繳多少退你多少，明白嗎？并不多退你一塊錢，當然，有一個很低的利率，利息，這可以忽略不計的，它不需要增值。請注意經(jīng)濟學的一點基本的道理：社會統(tǒng)籌這種互助性基金的性質是非常不一樣的。

你比如醫(yī)療，醫(yī)療是大部分人沒得病，少部分人得病花了，花了就是花了，對吧，你沒得病，到你離開這個世界也沒得過病，那也不能退你了；公積金不是，公積金還退給你，但是和養(yǎng)老又有區(qū)別，在哪里呢？

養(yǎng)老是你從現(xiàn)在起繳到60歲，養(yǎng)老繳的錢是肯定不夠你從60歲到80歲養(yǎng)老的，為什么不夠呢？算得再精也不夠，因為你繳一塊錢，到你領錢的時候，可能要花三塊錢。為什么全社會的人，在工作的時候繳一塊錢，到他退休之后就要領三塊以上的錢呢？第一個，那個時候的生活水準比現(xiàn)在高了，不能按照現(xiàn)在的標準發(fā)錢；第二個，人活得越來越長了，現(xiàn)在按你平均活，在退休之后再活二十年，到那時候人活二十八年了，這不就不夠花的了嘛；第三個通貨膨脹，就現(xiàn)在我買一公斤大米，或者面的錢，那個時候的價錢不一樣了，所以養(yǎng)老基金是需要保值和增值的。公積金不需要保值增值，它不需要繳一塊花三塊，繳一塊將來你退休就退一塊，和通脹沒關系，你聽說誰提取公積金的時候考慮通貨膨脹率么？有這事么？

公積金余額（巨大）問題恰好是公積金存在的問題之一，但并非因為需要保值增值，是因為應該努力的把這些錢貸給那些需要援助的群體。我們有一個非常錯誤的導向，好像公積金應該盡量攢起來，替繳存人掙錢，叫保值增值，錯了，它應該盡最大可能去貸給繳存人，放出去，而不是攢起來替你掙錢，我掙錢直接買證券投資基金不好嗎，我用你么，對不對？

官員提倡保值增值“居心不良”，挪用建保障房問題突出

記者：近年來一些政府部官員也在呼吁公積金保值增值，您怎么看？陳淮：這種觀點根本就錯誤的理解和誤導了公積金的性質。蓋保障房，聽起來挺好的，但是這公積金有兩個不能蓋保障房的理由。第一，它是繳存人的私有資產(chǎn)，你不能不經(jīng)我批準把它拿去挪作別用的，它的性質就是我們互助性，誰買房需要（就給誰）；不能需要公積金的不借給他（她），然后你政府拿去完成你職能之內的事，你將來能還得上嗎？還不上怎么辦？

第二，全社會不論從法律還是經(jīng)濟學意義上，從來沒有拿中產(chǎn)階級的財富去援助窮人這樣的道理，這是中間一個大社會階層互助性的一部分資源，這部分資源沒有義務去援助窮人，援助窮人的第一責任人是政府，第二是富人。

記者：就如您剛才所說，地方政府有可能將沉睡的公積金挪用建保障房。是不是可以說，公積金在沉睡狀態(tài)下的最大受益者就是地方政府和商業(yè)銀行，所以他們不想改變現(xiàn)狀？

陳淮：商業(yè)銀行也沒有什么受益的，因為什么？他不可以把公積金的錢輕易給貸出去，因為這筆錢是由公積金管理中心來管理的。

但是（公積金管理部門）管理中仍然存在著一些風險，這個我們就不適合在這里說……比如前幾年，因公積金不能夠進行投資，那買國庫券可以吧，買金邊債券沒有問題。好了，買了國庫券以后，這個國庫券擱哪兒？好，交給券商去代管。因為我買的國庫券，只是存起來，券商拿了這個國庫券去抵押了資金去炒股了，結果券商破產(chǎn)了，你想把這個國庫券收回來，人家抵押方拿走了，我和你這第三方?jīng)]關系，我是和券商簽的抵押借款合同，對不對，類似的，也有管理不善被私人犯罪給毀了的。

也有其它風險。比如地方政府沒錢建保障房，我就把各部門都召起來，誰手里還有錢，能挪用的先挪過來再說，反正都是給老百姓干事，哪個急我先干哪個。將來怎么還？將來再說！反正到那時候我都省級副省級了，市長是誰？不知道，這都是應當規(guī)范的地方，我們首先弄明白，這個政策工具是給誰用、干什么的。官員也不要把它移花接木，老百姓、媒體也不要擴大它的范圍，它不是包治百病的藥葫蘆。

繳了公積金就已享受政策待遇 “解除委托”缺乏社會道德感

記者：拋去前面所說的制度本身的建設性話題，近年來一個較有代表的觀點是：公積金是個人工資的一部分，是私有財產(chǎn)，與公積金管理部門只是委托管理的關系，如果委托已無現(xiàn)實需求基礎可以取消。這種觀點認為這種強制性其實是侵犯個人財產(chǎn)權的。

陳淮：這根本就是叫做強詞奪理、胡攪蠻纏！你之所以有公積金賬戶，是你享受著政策待遇，比如說配繳，百分之百配繳，免交個人所得稅，并不是一個簡單的委托關系。這不像你在銀行存款，你自愿存或者不存。這是第一個，你享受著政策待遇。

第二，你有互助的義務，你需要幫助，別人再幫助你；即使你不需要幫助，你也有義務幫別人。你是生活在叢林里的一只獨行獸嗎？這個說法基本上是一種極端的，站在個體角度上來考慮問題。你可以不開公積金賬戶，可以的，并不是說非開不可的，你跟你的雇主說，你也不用給我配繳，我也不開，我這個公積金的部分我交個人所得稅，做個人收入，可以呀！但是坦率說，且不說法理如何，從道德上你就是一個缺乏社會道德感的人。

國外住房公積金制度是怎樣的？

記者：在中國住房保障制度創(chuàng)新上，除了公積金制度外，是否還有補充性或替代性舉措？在這方面，國外有無可借鑒的地方？

陳淮：一個系統(tǒng)（不可替代）。比如說你得了病，大夫給你開了五種以上的藥，哪種藥能替代哪一種呢？

除了之前說過的救助、援助性措施以外，公積金它的特例在于，它實際是一種互助性的，互相幫助，但是公積金制度只是輔助系統(tǒng)，不是解決根本問題和針對所有人的，你如果連首付都交不起，那你談論公積金有意義么？真正主要的幫助你住上房子的問題是公租房，或者是住房補貼，還有其他提高你購房能力的地方，你漲工資，你進步。

除了我們剛才說了救助、援助、互助舉措之外，在國外還有比公積金制度更為普及的自助性住房保障舉措。因為公積金這個階段只是社會城市化早期、初中期的時候它需要的程度高，到后來的公積金越來越縮小。國外的自主性住房保障制度和公積金有類似的政策操作，但是性質又有很大區(qū)別。

什么叫自助性的呢？你可能聽說過住宅儲蓄賬戶、住宅儲蓄銀行，它什么特點呢？自愿繳存，沒有繳存上限，當然也有一點上限，比如你一共掙多少錢，你不能把你老婆孩子丈母娘的全存起來，你掙多少錢，但是沒有12%或者是，我掙得多我就可以多存。

第二個，它可以減或者免個人所得稅，這點和公積金類似，它不類似在于，它沒有雇主強制配繳的義務。我們得明白，不管是住宅儲蓄銀行還是公積金，其中有一個非常重要的前提，解決住房問題的責任，第一位是你個人，是你自己，第二位才是社會和政府。你個人要有這么一份對自己負責的責任心，如果你自己把自己的責任都免除了，等著政府給你發(fā)套房子，我想這個社會是解決不了住房問題的。

記者：九十年代中國住房公積金制度是主要參照新加坡建立的，現(xiàn)在新加坡民眾的公積金制度已成為一個涵蓋住房、醫(yī)療、教育等各方面支出的福利賬戶，中國是否應該跟進學習？陳淮：這個把這種混為一談是沒有必要的，為什么沒有必要呢？

假定你每個月掙的錢70%、80%都得用于基本消費，沒有多少富余，你買不起房。第一不是因為房價貴，第二不是因為公積金沒給你多貸款，首先是你根本就不具備資產(chǎn)累積能力，當社會富裕程度提高，支出收入比降低的人群占比重越來越大，公積金的功能就會縮小和逐步消亡，那么人們更多的趨向于自助型的，互助性的，你比如說我三十余年前在工廠當車間主任，那時候互助會是很起作用的，這不是快過春節(jié)了嘛，大家每個月拿出三塊錢、兩塊錢存到互助會，到年底取回去給孩子添棉襖，而且在這個過程中，全車間一百多號人，大家誰家有個急難，從互助會借錢，很能幫一部分，但是現(xiàn)在沒有必要了，誰還需要這個呢？隨著經(jīng)濟的發(fā)展就會取消了。

其實就有兩個了，一個是像發(fā)達國家那樣的以更高的金融工具取代，和其他的社會保障體系，另外一個把它改造，它實際上也就是把社保中的醫(yī)保、養(yǎng)老保險等融匯進來。我們現(xiàn)在的公積金也應該就發(fā)養(yǎng)老金發(fā)什么的，那實際都是胡扯，吃這副藥應該把這個心血管病、糖尿病、血壓高的病全治了，那可能么？

記者：剛才談了很多，關于大眾對公積金的認識，能不能概括說一下您的觀點？

陳淮：這不是一句話能說清楚的，因為我們這么多年一直在傳播著混亂的信息，怎么能一言而蔽之呢？簡短地說，公積金是一個有助于工薪階層、部分群體、輔助性提高你購房能力的這么一種政策性工具，是一個強大的政策工具；只不過我們現(xiàn)在覆蓋面還不夠，運用的還不好，比如互助，說是互助性，互助性沒充分體現(xiàn)出來。

你需要幫助的人沒得到足夠充分的，你在閑著，這塊地等著澆水，那兒汪著一大片水沒用，關鍵的問題是怎么把這個水澆到這片亟待澆的地里頭。希望公積金包治百病是錯的，希望公積金針對低端群體錯了，希望公積金承擔購房主要擔當錯了。它只能起輔助性作用，但是你不能否認它有強大的政策功能。

最后我特別強調的就是我們認為，公積金不是一個外來給予的，是政府鼓勵下，首先是你自己對自己負責，大家共同對我們的這個社會負責的一種責任。