網(wǎng)約車早在 2012年就出現(xiàn)在北京和杭州,到此次國家七部委出臺《管理暫行辦法》,已發(fā)展了四個年頭。我認為這個過程有兩點值得肯定:一是網(wǎng)約車跑到街上在先,出臺管理規(guī)范在后;二是在爭議四起的環(huán)境里,廣泛聽取、吸收各方意見,在各相關(guān)利益方參與下形成政府管理辦法。
第一點特別值得肯定。倒回去想,當網(wǎng)約車于 2010年出現(xiàn)在舊金山、次年出現(xiàn)在巴黎之后,要是有人也想在中國搞同類服務(wù),如果選另外一條路徑,如申請主管部門組織專家論證、批準開辦申請,或僅在輿論上呼吁中國也要網(wǎng)約車,那么,同樣花四年時間,會不會有今天這么一部承認網(wǎng)約車并加以規(guī)范的管理辦法?不好說一定不會有,但可能性應(yīng)該近乎于零。
好在中國沒走那么一條“創(chuàng)新之路”。實際發(fā)生的,是一幫年輕人在別人還不知道網(wǎng)約車是何方神圣時,就寫出自己的應(yīng)用軟件,就走上街頭一個接一個策動的哥的姐嘗鮮、就自己當顧客用手機叫車。簡言之,就是先干起來、先試起來。等到我們的上層建筑里為此熱鬧起來之時,網(wǎng)約車早已被很多人體驗過,甚至在都市出行中占有一席之地。僅以滴滴為例,從征求意見稿到《暫行辦法》公布,這家公司每天產(chǎn)生的業(yè)務(wù)單從 700萬上升到 1000萬。加上其他公司,網(wǎng)約車提供的服務(wù)范圍更大。
實踐出真知。我觀察到網(wǎng)約車爭議中不論贊成的還是反對的,都拿試驗中的網(wǎng)約車作為分析對象和立論依據(jù)。離開街上跑著的網(wǎng)約車,要爭出個名堂來,怕不容易。要尋找最低限度共識,更不容易。
允許先試更重要的意義,是這個新行當有機會在試驗中不斷修正和完善??峙聦碛腥嘶厮葸@段創(chuàng)新史才可以清楚表明,從 2012年網(wǎng)約車在中國誕生到《暫行辦法》頒布,各家網(wǎng)約車的商業(yè)模式、服務(wù)規(guī)范、技術(shù)與內(nèi)控,究竟發(fā)生過多少變化?;ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟本來就有“快速迭代”的看家本領(lǐng),可以顧及乘客體驗、并在用戶積極參與下不斷改善服務(wù)品質(zhì)和商業(yè)模式。要是沒有一個在試驗中迭代改善的機會,以最早設(shè)想的業(yè)務(wù)模式作為報批的基礎(chǔ),那這檔子創(chuàng)新要站得住腳就可能難上加難。
網(wǎng)約車的經(jīng)驗說明,“先試驗、再規(guī)范”是啟動創(chuàng)新、并使之落地的一條現(xiàn)實路徑。這與中國以往改革經(jīng)驗一脈相承。從包產(chǎn)到戶、民營企業(yè)、開放外向一直到網(wǎng)商興起、快遞遍地,無一例外都是試驗在先、規(guī)范在后。倘若把這個屢試不爽的邏輯反過來,非規(guī)定先取好名字,再讓人生孩子,那就斷然搞不成改革,也實現(xiàn)不了創(chuàng)新。
問題是,怎樣更為明確地肯定這條經(jīng)驗?回到網(wǎng)約車,我想問一句:在此次政府部委發(fā)布《管理暫行辦法》之前,約四年時間里在我國大小城市街上跑著的網(wǎng)約車,究竟算一種什么法律狀態(tài)——合法?非法?還是既不合法也不非法的“灰色狀態(tài)”?
我傾向的答案是:合法。理由是網(wǎng)約車不是原來的出租車,其所從事的活動也不是原有法規(guī)所界定的“營運”,因為其時還沒有這類營運活動,所以立法者不可能先驗地判定后來才出現(xiàn)的網(wǎng)約車營運是不是一定屬于原先“營運”的范圍——這是白馬非馬的學問了。等網(wǎng)約車出現(xiàn)之后,究竟非法還是合法——包括爭議最大的私家車可不可以做專車營運——需要經(jīng)由一個法律程序來明確,在沒有啟動相關(guān)程序之前,在啟動了界定程序尚未作出“網(wǎng)約車非法”或“禁止營運”之前,網(wǎng)約車就是合法的。說“法無禁止即可為”,當然惟有合法才可為。
其實此種狀態(tài),在中國改革歷程里所在多有。喜歡講“大膽試、大膽闖、看一看”,不就是這么一個狀態(tài)嗎?對新冒出來的事物,還沒看明白就一棍子打死,后面還有什么戲!鼓勵大膽試、大膽闖,又輕而易舉給人家戴上于法無據(jù)的“非法”帽子,何來改革,何來創(chuàng)新?
有人或批評說,照此辦理,豈不是自由過度、天下大亂?我以為那實在是多慮了。因為此處適用、也僅僅適用“法無明確禁止”范圍內(nèi)的行為。至于法律明確禁止的,該禁的禁,該辦的辦,該罰的罰,怎么亂得起來?常識說,網(wǎng)約車在未經(jīng)程序明確非法之前被視為合法,并不意味任何人可以利用網(wǎng)約車損害他人生命財產(chǎn)和公共利益——如果發(fā)生那類事情,現(xiàn)存刑法、財產(chǎn)法、合同法以及維護公共秩序的法規(guī)都可以有效加以管束。譬如,如果哪輛網(wǎng)約車撞傷了行人,警察難道會不管嗎?還不是與私家車、出租車、公交車、公務(wù)車撞傷行人一樣管。
直到有充分證據(jù)表明,網(wǎng)約車的不良事故不限于個別當事人,而與此種經(jīng)營方式有著內(nèi)在聯(lián)系,那就啟動審定程序吧:對過去法規(guī)未明言非法的網(wǎng)約車,要不要根據(jù)其出現(xiàn)后的實際效果,加以普遍的限制、禁止或列為非法?在邏輯上,情況不嚴重,就無須急急忙忙出臺法律的限制或禁令。反之,如果情況嚴重,延用其他法規(guī)防不勝防,新的普遍性法律約束就會下達。
這就是說,實行“法無禁止即合法”的準則,并不至于因為對新出現(xiàn)商業(yè)模式的寬容,而特別加大對他人自由、生命財產(chǎn)和公共利益的威脅。
我不大贊成的,是市面上流行的以下這種“法制觀”——似乎任何一種經(jīng)濟活動,任何老百姓在市場上滿足需求的行為,哪怕一舉一動、一招一式,都要得到某個行政機關(guān)批準,都要拿出法規(guī)條條和許可,否則就一律非法。這算哪門子法制呢?過去教條主義動不動“拿本本來”,現(xiàn)在動不動“拿法律條條來”,要是僵化成“不看黃歷不出門”,談什么創(chuàng)新社會,豈不讓人哈哈大笑、一哄而散?
這一點值得強調(diào),因為中國轉(zhuǎn)型還遠未完成。為什么當年小崗村要改革,還不是原有體制不管農(nóng)民的飯,卻死死管住農(nóng)民的手和腳。改革就是突破:讓農(nóng)民放開手腳自己管飯行不行?實踐證明行,于是改革延伸到非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,國家也包不了所有人就業(yè),讓人家自由創(chuàng)業(yè)、辦廠、經(jīng)商、務(wù)工,不就得了?結(jié)果走出一條康莊大道?,F(xiàn)在中國經(jīng)濟大有成就,千萬不要走回頭路,不管飯卻管頭管腳,動不動把法無禁止之事,隨隨便便就宣布為不合法。
按上述認識,2012年出現(xiàn)在中國街頭的網(wǎng)約車,打從誕生之日就合法。那么,四年后政府相關(guān)部委出臺的《暫行管理辦法》,又有什么意義?我以為,這部管理法規(guī)的作用,在于“明確網(wǎng)約車合法,并在明確合法的基礎(chǔ)上,實施規(guī)范管理”。
為什么“本來合法”還要疊床架屋,再來一個“明確合法”呢?答案是國情使然。畢竟中國走法治之路,滿打滿算還是初級階段?!胺o禁止則可為”對很多人來說陌生非常、疑慮重重。人們似乎更習慣“宣布合法才可為”,甚至還有人相信“說合法也不一定可為”。如此現(xiàn)實面前,“本來合法”再加一個“明確合法”,恐怕就不是多余的。
更重要的是,對于網(wǎng)約車這樣一個在很短時間就迅速成長的新產(chǎn)業(yè),確有規(guī)范管理的需要。是的,不是所有合法行為都需要專門的管理規(guī)范。大量日常生活中的事情,諸如鄰居家的電視機可以開多大聲響、大媽們的廣場舞可以跳到多晚、你的舊自行車愿意賣給誰、我送朋友或朋友的朋友上機場可不可以收點人情,都合法,但又都無須出臺什么管理規(guī)范。那些日常行為——加起來總量也蠻可觀——靠道德、習俗和社區(qū)民約調(diào)節(jié)就好,實在鬧出大件事的,一般民法準則也足以應(yīng)付。
網(wǎng)約車不是這類事務(wù)。她新穎,應(yīng)用最新潮的移動互聯(lián)技術(shù),令很多人懵懵懂懂,知其然不知其所以然。她具有極強的網(wǎng)路效果,一旦越過臨界點,能夠迅速集結(jié)超量供需方。她活躍在大都市和中心城鎮(zhèn),人群密集于狹小空間,交互頻率高,外部影響大。她還占用城鎮(zhèn)街道,那是一種在利用上忙閑極度不均的公地,帶來資源爭用的若干特別問題。當然,網(wǎng)約車并非在一片空白中橫空出世,她自呱呱落地之日,就挑戰(zhàn)早已在位的傳統(tǒng)出租車,要動人家的奶酪。
具有以上未加完整刻畫特點的網(wǎng)約車,僅有合法地位是不夠的。實踐很快帶出新問題:在網(wǎng)約車行業(yè)內(nèi)外,一種合法的自由會不會影響、妨礙、甚至侵犯其他相關(guān)方也具有正當合法性的自由?在經(jīng)驗上,市政管理機關(guān)與網(wǎng)約車平臺、平臺與司機、司機與乘客、網(wǎng)約車與爭搶街道資源的其他出行業(yè)務(wù)之間,一種自由常常與其他自由處于磕磕碰碰的狀態(tài)。
在學理上,人們一般同意法律要保護的是不侵犯他人合法自由的自由。這當然沒錯。問題是在真實世界,究竟什么才叫一種自由侵犯或沒有侵犯他人自由,并不容易界定。尤其法經(jīng)濟學達到了科斯于 1960年發(fā)表大文的思想高度——所有權(quán)利侵犯問題都具有某種雙向性——對這個難題的回答,就不能不從追求本質(zhì)合理性,轉(zhuǎn)向更多依賴程序合理性。
網(wǎng)約車四年來的實踐,要求明確合法,也要求形成一套管理規(guī)范,以確保這項中國人出行方面的重大創(chuàng)新,在經(jīng)歷爭議和種種磨合之后,轉(zhuǎn)為日常生活里平平穩(wěn)穩(wěn)的現(xiàn)實。《暫行管理辦法》應(yīng)運而生,難怪主要輿論對此紛紛點贊和表示歡迎。剛才兆豐在評論中,仔細對比《暫行管理辦法》與 10個月前《征求意見稿》之間的區(qū)別,諸如肯定了“政府監(jiān)管平臺、平臺管理司機”、刪除數(shù)量管制和價格管制、取消簽訂強制性勞動合約、刪除“不得占有市場支配地位”等等,認為新規(guī)“作為世界范圍內(nèi)首個國家級網(wǎng)約車法規(guī)”,“必將在科技商業(yè)史上留下一頁”。當然也有擔心,主要是網(wǎng)約車如何在 2800個地方完成注冊,以及在眾多地方的落實過程中,會不會變相實施不當管制和過度管制,妨礙公正的市場競爭。
由于涉及城市政府在改革和創(chuàng)新中的作用,我想再作點說明。2015年在上海討論首個中國城市承認網(wǎng)約車合法地位的經(jīng)驗,以及 10個月前在朗潤園討論征求意見稿,我都主張把如何規(guī)范對網(wǎng)約車的管理,明確為城市事權(quán),建議中央部委定出若干指導原則之后,主要由城市政府來承擔實施具體規(guī)范的責任。
強調(diào)城市事權(quán)的出發(fā)點,是隨著城際軌道交通的發(fā)展,新老出租車基本都成為城市內(nèi)部事務(wù),不需要跨城市、更不需要全國性管理規(guī)范。更重要的是,上文所述如何劃定多種自由權(quán)利之間的恰當界線,是一件細活。在各具特點、差異甚大的幾百個中國城市各自的經(jīng)驗與信息基礎(chǔ)上,網(wǎng)約車才可能在整體城市交通、出行格局中得到合理處理。
官僚主義不作為、審批權(quán)力尋租之類,總存在。因此中央的指導原則和在正確原則下自上而下的督辦、推動不可或缺。另外,城市間存在競爭關(guān)系,在解決打車難、出行難、回應(yīng)當?shù)毓婈P(guān)切等方面,各地政府面臨的競爭壓力也將推動新政落地。現(xiàn)在快遞遍布的地方,早就不止 2800個行政單位了吧?非要與快遞過不去,有那么蠢的嗎?
把幾面都看到,我們至少可以說,細節(jié)里固然藏有魔鬼,但也藏有天使。總可以努力一把,爭取讓天使降服更多的魔鬼,創(chuàng)造更多管用的經(jīng)驗。還是那句話,未來到底怎么樣,取決于各方的行動。