對于2015年的地方債治理，政府工作報告中的表述主要集中于三點：一是債務(wù)治理不能影響經(jīng)濟增長，即要“處理好債務(wù)管理與穩(wěn)增長的關(guān)系”；二是債務(wù)治理改革不能停，即要“創(chuàng)新和完善地方政府舉債融資機制”；三是債務(wù)治理不能冒進，即要“保障符合條件的在建項目后續(xù)融資，防范和化解風(fēng)險隱患”。
可以看到，如對待“促改革”與“穩(wěn)增長”的關(guān)系一樣，在對待地方債務(wù)治理的問題上，中央一樣在尋求一種平衡術(shù)：既要推進債務(wù)管理制度改革，又不能因債務(wù)治理而影響經(jīng)濟增長。這對2015年的地方債務(wù)治理工作來說是一個巨大的挑戰(zhàn)。
首先是債務(wù)存量太大。
按照2013年的審計數(shù)據(jù)計算，2015年地方政府到期應(yīng)償還的債務(wù)為2.78萬億元，這還不包括2013年6月份以后新增的債務(wù)中需要2015年償還的債務(wù)。保守估計，2015年需要償還的地方政府債務(wù)會超過3萬億。這一數(shù)字雖低于2014年的3.5萬億，但考慮到經(jīng)濟增長放緩和房地產(chǎn)市場低迷帶來的財政收入和土地出讓金收入的下滑，2015年的償債壓力仍然不小。
其次是“借新債還舊債”的老路子行不通了。
地方政府傳統(tǒng)的融資方式在2015年將迎來實質(zhì)性的變化。一方面，銀行出于響應(yīng)中央號召和防范自身風(fēng)險的需要開始收緊向融資平臺的貸款。銀監(jiān)會在2013年就專門發(fā)文要求“控制地方平臺貸款總量，不得新增融資平臺貸款規(guī)?！?，現(xiàn)在政府又開始撇清責(zé)任，要求“誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)”，融資平臺從銀行繼續(xù)借錢的路子基本被堵死。另一方面，城投債在中證登新規(guī)的影響下已經(jīng)再難有大的作為。2010年城投債發(fā)行規(guī)模超過3000億元，2012年超過9000億元，2014年一舉超過了1.6萬億元。但是43號文件給城投債套了一根韁繩，而中證登2014年12月對企業(yè)債質(zhì)押回購的嚴(yán)苛新規(guī)直接造成了城投債的“滑鐵盧”。
Wind數(shù)據(jù)顯示，去年10月份共有109只城投債發(fā)行，規(guī)模為1284.7億元；11月發(fā)行123只共計1169.2億元；到了12月，發(fā)行數(shù)量驟降至56只，規(guī)?？s減為729億元。進入2015年，由于受中證登新規(guī)影響，一級市場的發(fā)行利率迅速上升，不少原本打算發(fā)債的城投公司不得不“暫時取消”。
在這種形勢下，2015年的到期債務(wù)該如何償還？
政府的思路是，在43號文件規(guī)定的大框架下，開啟新的市場化的舉債模式。其一，讓“自發(fā)自還”成常態(tài)。這是頂層設(shè)計中地方政府未來的主流負(fù)債方式，包括發(fā)行一般債券和專項債券?！白园l(fā)自還”上位后，財政部“代發(fā)代還”的模式將逐步退出。但是，“自發(fā)自還”目前還處于試點階段，發(fā)債流程、信用評定、信息披露相關(guān)機制還在摸索之中。2014年在上海、浙江、廣東、深圳等10省市啟動的地方政府債券“自發(fā)自還”總規(guī)模剛剛過1000億元。即使2015年繼續(xù)擴大試點范圍，全年“自發(fā)自還”形式的發(fā)債規(guī)模應(yīng)該也不會超過5000億元，這與全年近3萬億的償債規(guī)模相比仍是杯水車薪。
其二，鼓勵PPP模式。PPP模式在于將市場機制引進基礎(chǔ)設(shè)施的投融資領(lǐng)域，鼓勵政府與社會主體建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的利益共同體。但是，夢想PPP模式能立即扛起地方政府基建項目融資的大旗注定是不現(xiàn)實的：第一，并不是所有城市基礎(chǔ)設(shè)施項目都可以商業(yè)化的；第二，對大部分基礎(chǔ)設(shè)施項目而言，其盈利能力都比較差，民營資本的參與動力天然不足；第三，中國地方政府的透明度和信用還有待加強。公共品與服務(wù)項目通常前期投資額高，回報周期長，影響項目的因素多，收益不確定性大，如果沒有相應(yīng)法律、法規(guī)保障私人部門利益，PPP模式在中國難以有效推廣。
樂觀估計，2015年全國PPP項目融資規(guī)模約1.5萬億元，與全年超過10萬億的基礎(chǔ)建設(shè)項目投資總額相比，仍很難完全滿足基礎(chǔ)設(shè)施投融資需求。更重要的一點是，PPP項目融資用來彌補新增項目資金不足還可以，但絕不可能大量用來消化現(xiàn)有的存量債務(wù)。
“借新還舊”尚且困難，如果計入因經(jīng)濟增長需要的新增債務(wù)，則2015年的地方債治理將注定會“壓力山大”。
2015年，中國經(jīng)濟去杠桿、制造業(yè)去產(chǎn)能、房地產(chǎn)去庫存的調(diào)整仍將繼續(xù)，新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)尚難以沖抵傳統(tǒng)增長點收縮帶來的壓力，為穩(wěn)住7%左右的目標(biāo)GDP增速，穩(wěn)住投資特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資仍是政府的唯一選擇。
據(jù)中誠信公司測算，2015年地方政府融資平臺的還債額約為1.4萬億，除去通過地方政府債券籌資，資金缺口還有約1萬億元。國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松則表示，如果計入存量債務(wù)接續(xù)在內(nèi)，要拉動2015年GDP增速達到7%，則還有3.5萬億元基建資金的缺口。
舊債要還，而新的舉債機制又還未建立。在此情形之下，如何“防范和化解風(fēng)險隱患”？如何“處理好債務(wù)管理與穩(wěn)增長的關(guān)系”？筆者以為，以下三點最重要：
首先，政府職能要盡快轉(zhuǎn)變，這是根本。政府要由公司型轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型，要注重財政資金的使用效率，特別是要用好今年1.62萬億的財政赤字資金。地方的基礎(chǔ)設(shè)施投資公司引進市場紀(jì)律之后，要充分考慮資金層面的制約，不能再像過去那樣不考慮盈虧就進行大規(guī)模投資。
其次，要加快“自發(fā)自還”舉債機制的建立。爭取到2015年底，全國地方債券發(fā)行規(guī)模（“自發(fā)自還”加“代發(fā)代還”）能達到1萬億左右，再加上PPP的融資增量，基本做到?jīng)_抵城投債規(guī)模的下滑量。正如工作報告所說，要“適當(dāng)發(fā)行專項債券”。
最后，要給城投債適當(dāng)?shù)木彌_期。在新的市場化舉債機制完善之前，要允許符合條件、符合程序的城投債繼續(xù)存在，不能一棍子打死，因為地方政府債在短期內(nèi)無法承接城投債落幕造成的資金需求缺口。