近日，網(wǎng)絡(luò)和媒體連續(xù)拷問(wèn)殘保金的管理和使用。殘保金究竟征了多少？這些錢都用到哪里去了？殘保金的收支是否應(yīng)該公開(kāi)？這些拷問(wèn)一方面折射出我國(guó)公眾的社會(huì)主體意識(shí)和參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，另一方面也反映出我國(guó)公共財(cái)政收支透明度與民眾的期望確實(shí)還存在不小的差距。

雖然殘保金不屬于稅收收入，但作為一種政府基金性收入，要求其公開(kāi)收支情況，這是沒(méi)有什么爭(zhēng)議的。其一，《殘疾人保障法》規(guī)定殘保金納入財(cái)政預(yù)算管理，而十八屆三中全會(huì)的決定文件中對(duì)“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的基本要求就是“實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”，殘保金收支公開(kāi)理應(yīng)是“透明預(yù)算”的題中之意。其二，2006年開(kāi)始由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)代為征收殘保金后，各地殘保金征收額基本上都出現(xiàn)了數(shù)倍的高速增長(zhǎng)，據(jù)保守估計(jì)，全國(guó)一年征收額至少有數(shù)百億元。而財(cái)政部1995年發(fā)布的《殘疾人就業(yè)保障金管理暫行規(guī)定》明確要求殘保金實(shí)行“?？顚Ｓ谩?，沒(méi)有公開(kāi)，老百姓怎么知道這如此巨額的資金使用是否“?？顚Ｓ谩绷四?？其三，“公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外”，這 是《政府信息公開(kāi)條例》的基本精神，殘保金既然是取之于民，就要“取”得清楚，而要用之于民，也要“用”得明白，沒(méi)有公開(kāi)，怎么能保障納稅人的知情權(quán)呢？

殘保金收支要不要公開(kāi)、公開(kāi)的程度如何固然很重要，但我們更應(yīng)該關(guān)注的是殘保金政策的執(zhí)行效果，因?yàn)橛凶C據(jù)表明，現(xiàn)有的以“收錢”為核心的征收模式已經(jīng)曲解了殘保金制度的立法本意。

殘保金的全稱叫“殘疾人就業(yè)保障金”，是國(guó)家為促進(jìn)殘疾人就業(yè)而設(shè)立的政府性基金。按照規(guī)定，各企事業(yè)單位均應(yīng)按照不少于本單位在職職工總數(shù)的1.5%-2%比例安排殘疾人就業(yè)，未安排殘疾人就業(yè)或安排的人數(shù)不夠比例的，應(yīng)繳納殘保金。這一政策的制度本意是利用經(jīng)濟(jì)手段強(qiáng)迫企業(yè)接收殘疾人就業(yè)，殘保金可以視為企業(yè)違反這一政策后所被迫繳納的“罰金”，這種“罰金”既不是“稅”，也不是“費(fèi)”，讓企業(yè)交錢的根本目的是為了促進(jìn)殘疾人就業(yè)。從世界范圍看，這一制度設(shè)計(jì)也符合國(guó)際慣例，目前全世界有170多個(gè)國(guó)家和地區(qū)有類似的法律和規(guī)定。

但是，我國(guó)這一政策的執(zhí)行效果如何呢？先看一組數(shù)據(jù)：殘保金征收方面，自2006年后，各地的參保金征收額持續(xù)攀高。以北京市為例，2013年征收額近30億元，是2005年的10倍還多。殘疾人就業(yè)方面，據(jù)《2013年中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2013年，全國(guó)城鎮(zhèn)新就業(yè)殘疾人36.9萬(wàn)，其中按比例安排殘疾人就業(yè)只有8.7萬(wàn)，占比還不足25%。而2005年，全國(guó)城鎮(zhèn)新就業(yè)殘疾人39萬(wàn)，其中按比例安排殘疾人就業(yè)11萬(wàn)，占比達(dá)到28%。也就是說(shuō)，雖然企事業(yè)單位被“罰”的錢越來(lái)越多，可按比例安排殘疾人就業(yè)的總?cè)藬?shù)和占比卻都下降了。只要交了錢，安不安排殘疾人就業(yè)無(wú)所謂，這種“只管收錢而不顧就業(yè)”的做法顯然曲解了殘保金制度的立法本意。

造成這一尷尬現(xiàn)象的原因主要有三個(gè)：一是殘保金這一看似科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，其實(shí)早已走進(jìn)了誤區(qū)。很多企業(yè)覺(jué)得殘疾人是累贅，怕惹麻煩，寧愿交錢了事。另外也有很多企業(yè)，如出租車公司、安保公司，本身就不適合聘用殘疾人，但“一刀切”的殘保金制度只能讓他們被迫交錢。二是政策宣傳不夠，很多企業(yè)把殘保金視同為稅收或收費(fèi)，政府讓交錢就交了，根本沒(méi)有搞清楚殘保金的真正含義。三是政府對(duì)殘保金的征收和使用透明度不高，得不到企業(yè)的廣泛認(rèn)同，被動(dòng)式遵從的結(jié)果逐漸就背離了政策的初衷。

所以，對(duì)于殘保金，我們不能只盯著錢花哪里去了，更不能只盯著能不能多收點(diǎn)，而是應(yīng)該把殘疾人群體是否真真實(shí)實(shí)從中受益放在考量的第一位。

首先，獎(jiǎng)罰要分明。對(duì)于職工規(guī)模較大而聘用殘疾人比例又很低的企事業(yè)單位，要采用累進(jìn)式的單位人員殘保金繳納金額，安排殘疾人就業(yè)比例越低，單位人員殘保金繳納金額就應(yīng)該越高。比如，日本、荷蘭、土耳其等國(guó)家都規(guī)定，不同規(guī)模的企業(yè)所應(yīng)錄用的殘疾人比例不同，規(guī)模越大的企業(yè)，錄用的比例也越高。當(dāng)然，懲罰的同時(shí)，更應(yīng)該加大超額安排殘疾人就業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)力度。以北京為例，2013年每少安排一名殘疾人需繳納殘保金33636元，而每多安排一人只獎(jiǎng)勵(lì)3000-5000元，獎(jiǎng)勵(lì)額度太低，而且獎(jiǎng)罰金額極不對(duì)等，不能錢進(jìn)了兜里就舍不得拿出來(lái)。

其次，要用好殘保金。依據(jù)《殘疾人就業(yè)保障金管理暫行規(guī)定》，殘保金的用途大致有四個(gè)方向：一是用于殘疾人職業(yè)培訓(xùn)；二是獎(jiǎng)勵(lì)和扶持超比例安排殘疾人就業(yè)的單位；三是扶持殘疾人集體從業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)；四是補(bǔ)助殘疾人勞動(dòng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)和其他開(kāi)支。一個(gè)不容回避的客觀現(xiàn)實(shí)是，由于殘保金的使用限制較嚴(yán)，想把這些錢用出去很困難，各地都還有很大一部分的殘保金一直在國(guó)庫(kù)里“休眠”。要問(wèn)的是，我們征收殘保金的目的到底是什么？是為了收更多的錢嗎？是為了讓這些錢在國(guó)庫(kù)了躺著睡覺(jué)嗎？為什么不用這筆錢在市場(chǎng)上為殘疾人購(gòu)買職業(yè)培訓(xùn)呢？為什么不可以多開(kāi)辦一些福利性企業(yè)呢？為什么就不能突破上述四條的限制，用這些錢為殘疾人改善民生買單呢？