“公民”在中國是一種怎樣的身份?比起北京或上海的“居民”或“戶口”身份，公民是更高的還是相對較低的身份？2012年9月1日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出文件，要求各地在2012年12月31日前出臺異地高考具體辦法。截至2012年11月30日，北京、廣東最新出臺的政策顯示，外地戶籍考生并不能在當(dāng)?shù)貓竺麉⒓?。公然歧視“外來者”的政策受到了北京、上海等大城市許多居民的支持。共和國的普遍公民權(quán)利在這些大城市市民的一己利益和特權(quán)面前變得如此孱弱，這不僅是因為許多國民缺乏對普遍公民權(quán)利的認(rèn)識，而且更是因為國家制度并沒有能夠把人人平等的公民觀確立為憲政法治的核心。

已故美國首席大法官厄爾·沃倫（Earl Warren，1891-1974）任職期間做出了很多涉及在公民權(quán)利上消除種族隔離、提升民權(quán)、促進(jìn)政教分離、透明逮捕程序等的著名判例，他說：“公民權(quán)利是一個人的基本權(quán)利，因為那是爭取其他權(quán)利的權(quán)利。一個人一旦被剝奪了這一無價的權(quán)利，便會陷入被其他國人欺凌和輕辱的處境?！庇锌赡苁ミ@一無價公民權(quán)利的不僅是在北京、上海等城市被歧視的“外來者”，而且也可能是這些城市里歧視外來者的市民們自己。

憲法明明規(guī)定了所有公民的同等權(quán)利和豁免權(quán)（不得非法拘捕），為什么有的公民還是被明目張膽地當(dāng)成二等公民對待，違反憲法的事情還是屢屢發(fā)生？一個關(guān)鍵的問題在于，公民沒有被當(dāng)成憲政法治活體的細(xì)胞，而是被當(dāng)成了各級政府權(quán)力都可以隨意用“政策”處置的統(tǒng)治對象。改變這種現(xiàn)象的一個重要步驟便是確立一種與憲政法治相一致的新公民觀念。

新公民觀并不是什么標(biāo)新立異的觀念，而是在世界上許多民主國家早已被接受的一種公民觀，這種公民觀，用美國芝加哥大學(xué)歷史學(xué)教授諾法克（William J. Novak）的話來說，是現(xiàn)代憲政法治的核心，就美國而言，也是在南北戰(zhàn)爭，解放黑奴后才逐漸形成的，“公民是現(xiàn)代民族國家的統(tǒng)一的法定主體（unified legal subject）,公民憑借這一法定主體身份向國家提出權(quán)利要求?，F(xiàn)代的公民權(quán)（citizenship）包含公民在權(quán)利和責(zé)任上的普遍性和同一性，那就是，所有的人民都享有作為公民的相同的國家保護(hù)與特權(quán)。所有其他的局部身份……都從屬于這個至高的，在政治和法人意義上的人人平等的國家公民身份”。政治學(xué)家莫芙（Chantal Mouffe）在這個意義上曾經(jīng)強調(diào)，公民是個人的一種“原型身份”（archetypal identity），與其他身份有關(guān)的個人權(quán)利或豁免權(quán)（經(jīng)濟(jì)的、社會的、文化的、族裔或民族的、地域差別的等等）都必須服從公民這個最高的身份，只有在公民權(quán)利得到保障的情況下，才能有可能去爭取其他權(quán)利。

確立新公民觀念并不是一件容易的事情，以美國為例，1868年通過了關(guān)于公民身份的憲法第14修正案，但是，直到1875年，最高法院仍在Minor v. Happersett案中判決婦女沒有公民投票權(quán)，首席大法官說：共和主義的 “公民”與“國民”和“居民”是同義詞，“表達(dá)的是一個國家的成員的意思，如此而已”。美國憲政專家別克爾（Alexander Bickel）說：“公民的概念在美國憲法構(gòu)建中只起極小的作用?！畛鯌椃ㄋs束的政府與人民或個人（persons）的關(guān)系，……只涉及政府與人民之間，或人民之間，不涉及政府與作為法律概念的公民之間的關(guān)系”。

人民是一個自然概念，而公民則是一個由法律構(gòu)建的概念，在任何國家里都有人民，但只有在公民權(quán)利得以落實和成為基本政治現(xiàn)實的法治國家，才有真正的公民。18世紀(jì)英國哲學(xué)家洛克對美國的憲政法治理念有過重大的影響，他的《政府論，下篇》雖然沒有正式討論“公民”（因為那時候的人民都是國王的“臣民”），但在第8章中還是強調(diào)，“臣民”也是一個受制于法律的自由個體，“既然一切人自然都是自由的，除非他自己同意，否則無論什么事情都不能使他受制于任何世俗的權(quán)力”。

一個自由的人同意受制于政府的法律，因為法律是公正的，以一視同仁的方式對待所有的人，這種個人同意與法律的一致便成為“公民”身份的精髓。沒有公正的，人人平等的法治就沒有具有實質(zhì)意義的公民，要講公民，先得有這樣的法律制度的現(xiàn)實條件。公民平等因此成為真假法治的檢驗標(biāo)準(zhǔn)。

美國并不因為有了憲法便成為一個今天意義上的憲政法治國家。1854年的“人民訴豪爾”案（People v. Hall）便是一個例子。喬治·豪爾(George W. Hall）是個白人，因謀殺內(nèi)華達(dá)州華人礦工Ling Sing（凌欣譯音），經(jīng)三位華人的做證而被定死罪。豪爾不服，認(rèn)為自己是白人，應(yīng)該受到保護(hù)，不受華人對他的有罪證詞影響。他援引了當(dāng)時的兩條法律規(guī)定，第一是民事訴訟程序規(guī)定，在案情涉及白人時，“印第安人和黑人”不得作為證人。第二是刑事民事訴訟程序規(guī)定，“黑人、混血人士和印第安人”不得作為不利于“白人”的證人。豪爾爭辯道，華人不得就白人犯罪與否做證是包含在這兩條法律中的。

加州最高法院大法官穆瑞（ Justice Ch. J. Murray）裁決華人證詞無效，豪爾無罪釋放。穆瑞對此案的判決分為兩個部分。第一是，華人對白人的證詞屬于因身份問題而被排除之列，因為現(xiàn)有的法律，“按照任何合理的解釋，排除任何非白人（的證詞）”。第二是，因為大多數(shù)人認(rèn)為中國人的種族，在本質(zhì)上較為次等，智能發(fā)展有限，而且他們在語言、意見、膚色和體格與白人都不一樣，與白人在本質(zhì)上有無法超越的鴻溝，因此他們無權(quán)作證去結(jié)束任何美國公民的生命，也無權(quán)參與美國政府事務(wù)的管理。

這個在今天看來十分荒唐的判決在當(dāng)時卻是合理合法的，它延伸了1850年加州刑事訴訟法對黑人、黑白混血或印地安人不得就白人之事務(wù)做證的規(guī)定。從此“印地安人”的定義包含華人，“黑人”包括所有非白人。也使得白人對美籍華人的暴力無法被起訴，造成白人和華人之間關(guān)系更趨緊張，也間接的導(dǎo)致1877年舊金山的反華暴動 。

在這個案例發(fā)生的時候，美國還沒有平等地適用于所有人的，高于任何其他身份的“公民”觀念，種族身份因此堂而皇之地成為司法非正義的合理依據(jù)，壓倒公民身份，架空了憲政法治。

公民身份受制于其他身份，導(dǎo)致憲政法治難以實行的情況在今天的中國也屢有發(fā)生。例如，上訪在中國成為一個“社會問題”，首先是因為“公民”這個身份被“民”和“官”的身份嚴(yán)重壓制并甚至取消。在現(xiàn)有的官民矛盾和沖突的處理機(jī)制中，“官”就像當(dāng)年美國的“白人”，民就像當(dāng)年美國的“黑人”、“印第安人”和“華人”。

不讓“民”上告或上訪，用的就是當(dāng)年那位混帳加州大法官的兩條理由：第一是“民”的身份規(guī)定他們沒有資格就“官”犯罪與否做證。第二是上告的“民”根本就是智能低下之人，北京大學(xué)教授孫東東公開說，訪民都患有精神妄想癥，“對那些老上訪專業(yè)戶，我負(fù)責(zé)任地說，不說100%吧，至少99%以上精神有問題——都是偏執(zhí)型精神障礙”。在中國發(fā)生這種對“民”的不公正之事，不僅是因為有專橫的官員和糊涂的教授，而且更是因為缺乏一種能與真正的憲政法治相一致的，以每一個人的平等公民權(quán)利為核心的公民觀念。