公共投資管理應力爭“八避免”

                                                                                         劉國靖

公共投資具有投資規(guī)模大、涉及領(lǐng)域廣、投資周期長、影響面大的特點。改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了輝煌的成就，各級政府的公共投資功不可沒。但也要看到，由于公共投資理念以及體制機制等方面的原因，各級政府對公共投資的管理還存在諸多問題，公共投資的結(jié)構(gòu)還需要不斷優(yōu)化，公共投資的效率和效益還亟待提高。為此，公共投資管理需防“八化”。

一要避免公共投資“需求的模糊化”。“需求的模糊化”往往會使得公共投資的方向、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和定位出現(xiàn)偏差，并使得公共投資項目倉促上馬，投資成果不能有效滿足公共需求，最終形成大量的無效或低效公共投資而帶來公共資源的巨大浪費。因此，公共投資首先需要研究分析并明確居民主體真實的公共需求，而不是僅僅停留在居民個體的淺層次表面需求上；明確居民主體基本的、必須性需求，而不僅僅是個別居民群體過高的、奢侈性需求。明確居民主體的公共需求有助于確立具體的公共投資目標，還有助于通過具體的公共投資來應對經(jīng)濟社會發(fā)展過程中具體的變化或解決具體的問題。

二要避免公共投資“創(chuàng)意的發(fā)散化”。“創(chuàng)意的發(fā)散化”，是指創(chuàng)意僅有發(fā)散而沒有聚合，往往重分析輕綜合，不提供兩個以上備選的創(chuàng)意成果。“創(chuàng)意的發(fā)散化”，還指創(chuàng)意成果缺乏整體性和條理性，將會導致公共投資規(guī)劃過程的紊亂，以及公共投資所需的智力資源與物質(zhì)資源相脫離，難以積聚公共投資所需的各類有效資源而形成公共投資成果的有效供給。公共投資是一個從無到有的過程，創(chuàng)意工作至關(guān)重要，創(chuàng)意應有明確的方向性、結(jié)構(gòu)性、層次性和邏輯性，創(chuàng)意來源于深入細致的調(diào)查研究，不僅要有靜態(tài)的愿景，還要有動態(tài)的過程以及明確的目標，更要提供多個動態(tài)的實現(xiàn)過程與滿足公共需求的想定方案，為下一步的規(guī)劃工作提供依據(jù)。

三要避免公共投資“規(guī)劃的空心化”。規(guī)劃是公共投資論證、評審與決策的依據(jù)。形式服務于內(nèi)容，公共投資規(guī)劃的成果不僅僅體現(xiàn)在公共設(shè)施和建筑上，更要體現(xiàn)在具體的投資成果功能上，公共設(shè)施和建筑僅僅是公共投資實現(xiàn)其投資功能目標的載體和平臺。避免“規(guī)劃的空心化”，指的是公共投資規(guī)劃的重心要緊密圍繞公共投資的功能需要來布局各類相關(guān)“軟”“硬”資源，使得公共投資的建設(shè)成果能夠圍繞其功能目標來良性運轉(zhuǎn)，而不能脫離公共投資的功能空談建設(shè)。國內(nèi)相當比例的公共投資規(guī)劃存在著“重場面輕實質(zhì)、重外觀輕內(nèi)涵、重形式輕內(nèi)容”的問題。這一切均與“規(guī)劃的空心化”密切相關(guān)。

四要避免公共投資“論證的文學化”。論證涉及到公共投資相關(guān)的經(jīng)濟、社會、環(huán)境、政策、技術(shù)、財務等各個方面，是一個嚴謹而規(guī)范、客觀而科學的研究分析過程，應盡可能的予以量化。但國內(nèi)有相當一批公共投資項目用所謂“文化名家”奢華浮躁的文學甚至是藝術(shù)感悟（靈感）來代替客觀科學的論證，錯誤地把可行性論證轉(zhuǎn)變?yōu)?/span>“可批性論證”，用虛無飄渺、主觀的文化炒作來代替腳踏實地的系統(tǒng)論證工作，用感性的直覺評判來代替理性的邏輯推演工作。論證專家的知識結(jié)構(gòu)與經(jīng)驗結(jié)構(gòu)傾向于偏重文學和藝術(shù)色彩，論證結(jié)果發(fā)散，導致相當比例的公共投資“曇花一現(xiàn)”難以為繼。

五要避免公共投資“評審的過場化”。公共投資評審是對公共投資的創(chuàng)意、規(guī)劃以及論證的過程、組織形式、觀點與主張以及所形成的方案進行有組織的、全面客觀的的第三方評審。“評審的過場化”是指國內(nèi)有相當一部分公共投資項目的評審工作浮光掠影，走過場。具體表現(xiàn)在公共投資或隨意拼湊評審組織，或評審專家的專業(yè)知識與經(jīng)驗結(jié)構(gòu)不合理，或評審專家與項目本身有利益關(guān)系，或不給評審專家提供充足的研究分析時間（如評審專家往往是開評審會時才能能拿到公共投資的有關(guān)項目資料而來不及考察和分析），評審會往往開成了招待會，導致相當一部分不良的公共投資項目順利通過評審，給我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來巨大損失。

六要避免公共投資“決策的一句話”。決策是確定公共投資上馬與否的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于公共投資來說，決策失誤將會帶來巨大的難以挽回的損失。正確決策的前提有兩個方面：一是創(chuàng)意工作、規(guī)劃工作、論證工作以及評審工作均扎實有效；二是各級政府部門、領(lǐng)導班子或主要領(lǐng)導民主決策、科學決策和依法決策的素養(yǎng)與能力滿足公共管理的需要。但現(xiàn)實中，公共投資正確決策的兩個前提往往均不夠穩(wěn)固，一些領(lǐng)導的政績觀與科學發(fā)展觀的要求相距甚遠，任憑個人好惡，濫用職權(quán)，好大喜功，系統(tǒng)思維的習慣養(yǎng)成不夠，系統(tǒng)思維的能力較弱，往往違背公共組織管理原則，通過“拍腦袋”，“一句話”就決定公共投資項目的上馬下馬。

七要避免公共投資“招標的形式化”。招標是公共投資獲取質(zhì)優(yōu)價廉貨物和服務的最為有效的手段，“招標的形式化”指的是招標的過程和形式在表面上合法，但招標的實質(zhì)并不合法。招標的形式化主要有行政干預招標、暗中分解投資規(guī)避招標、事先定標、泄露招標秘密信息以及圍標和串標等違法行為，這些行為破壞招標的公平性和競爭性，嚴重危害公共投資的公共利益，從而最終導致公共投資成果的運行成本居高不下。

八要避免公共投資“監(jiān)督的虛設(shè)化”。當前公共投資領(lǐng)域的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)始終沒有分離，公共投資投、建、管、用的利益主體在本質(zhì)上往往是同一級政府或公共事業(yè)部門。由于信息不公開，公共投資利益主體的法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、經(jīng)濟監(jiān)督與社會公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的良性配合體系尚未建立，公共投資“監(jiān)督的虛設(shè)化”問題難以從根本上解決，公共投資的“自肥”現(xiàn)象難以從根本上遏制。事實證明：通過信息公開，加強社會公眾監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督的力度，建章立制，保護民眾和媒體對公共投資的知情權(quán)、參與權(quán)、話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)，將是避免公共投資“監(jiān)督的虛設(shè)化”的有效手段。