國有企業(yè)改革是指國有企業(yè)實行公司制改造、組建企業(yè)集團、股份合作改組、租賃經(jīng)營和兼并、合并、出售等改革。

國有企業(yè)改革的歷程

　　我國國有企業(yè)改革從1978年度試點開始，迄今為止，先后經(jīng)歷了四個發(fā)展階段。

　　(一)“放權讓利”階段

　　1978～1983年，這一階段以擴大企業(yè)經(jīng)營自主權和增加國有企業(yè)留利和利潤包干等措施，調(diào)動企業(yè)完成計劃和增產(chǎn)增收的積極性。1979年，在農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的同時，國務院制定并頒布了《關于擴大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權的若干規(guī)定》，試行“利潤留成”等五個文件，明確規(guī)定計劃、銷售、職工福利基金和獎勵基金使用權，揭開了國有企業(yè)改革的序幕。到1981年全國有50％的國有企業(yè)加入試點中。從1979年開始實行企業(yè)基金制度，1980年開始推行企業(yè)利潤分成制度、國有企業(yè)流動資金撥改貸制度，逐個企業(yè)按實際情況核定利潤留成比例和生產(chǎn)發(fā)展基金、職工獎勵和福利基金三項基金的使用比例。國有企業(yè)對國撥資金逐步實行有償使用。試點企業(yè)開始有了一定的經(jīng)營自主權和自主支配的資金。

　　通過這一階段的改革，企業(yè)有了一定的生產(chǎn)自主權，開始成為獨立的利益主體，企業(yè)和職工的積極性都有所提高，并對傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制打開了缺口。但是，擴大企業(yè)自主權的改革思路是在計劃經(jīng)濟的框框下進行的，這一階段的改革仍是以產(chǎn)品生產(chǎn)者而不是以商品生產(chǎn)者為國有企業(yè)改革的目標。1981年11月國務院批準的《關于實行工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營責任制若干問題的暫行規(guī)定》中，又明確要求實行經(jīng)濟責任制的單位，必須保證全面完成國家計劃。

　　國有企業(yè)的“放權讓利”改革，調(diào)動了企業(yè)和職工的積極性。但是改革僅僅是初步的嘗試，企業(yè)還沒有改變其行政附屬物的地位。中央賦予企業(yè)的各項權利沒有得到有效落實，改革需要深入進行。

　　(二)試行兩步“利改稅”階段

　　1983～1986年，試行兩步“利改稅”階段。早在1980年，就進行了“以稅代利”的試點，總體上效果是好的。這是從認識和實踐上探索以稅收方式解決國家和企業(yè)的分配關系的一種嘗試。但在企業(yè)擴權讓利過程中，有關人士發(fā)現(xiàn)，處理政府和企業(yè)分配關系的有關規(guī)定既不科學，也不規(guī)范，無論是利潤總額還是利潤超額留成，都存在苦樂不均、鞭打快牛的問題。

　　1983年4月，國務院批轉(zhuǎn)了財政部關于全國利改稅工作會議報告和關于國營企業(yè)利改稅試行辦法。標志著第一步利改稅的開始。第一步利改稅規(guī)定國有大中型企業(yè)實現(xiàn)利潤按55％的稅率向國家繳納所得稅，稅后利潤實行利潤分成或繳納企業(yè)收入調(diào)節(jié)稅；國有小企業(yè)實現(xiàn)的利潤按八級超額累進稅制繳納所得稅。第一步利改稅的出發(fā)點是好的，試圖規(guī)范國家和企業(yè)的分配關系，穩(wěn)定財政收入，促進企業(yè)加強經(jīng)濟核算等。然而，第一步利改稅并沒有從根本上規(guī)范國家和企業(yè)的分配關系，稅后利潤還得用分成等辦法解決。尤其在各種產(chǎn)品比價差價沒有理順，存在嚴重扭曲的情況下，企業(yè)苦樂不均難于消除，影響著試點的實際效果。

　　1984年10月開始了第二步利改稅改革，第二步利改稅規(guī)定確立以產(chǎn)品稅為主的工業(yè)稅制和以營業(yè)稅為主的商業(yè)稅制；試征增值稅、資源稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、城市維護建設稅和車船使用稅；把工商稅劃分為產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅、鹽稅；國有大中型企業(yè)先按不同產(chǎn)品規(guī)定的生產(chǎn)率交納一道產(chǎn)品稅，稅后利潤再按55％的比例稅繳納所得稅，如所得稅后留利太多，再按企業(yè)不同情況征收調(diào)節(jié)稅；國有小企業(yè)在繳納產(chǎn)品稅后，再按新的八級超額累進稅制繳納所得稅。第二步利改稅對第一步利改稅來說是一個進步，進一步規(guī)范了國家與企業(yè)的分配關系，有利于企業(yè)之間開展競爭。但由于對一些效益好的企業(yè)征收的調(diào)節(jié)稅過高，鞭打快牛的問題仍然沒有很好地解決，從而也抑制了好企業(yè)的更快發(fā)展。不過，第二步利改稅增強了人們的納稅意識，為最終以納稅方式解決國家與企業(yè)的關系奠定了基礎。

　　(三)以承包制為主導的企業(yè)改革階段

　　1987～1991年，以承包制為主導的企業(yè)改革階段。早在1981年，國務院有關部門就開始在一些國有企業(yè)中試行“包死上交利潤基數(shù)、超收留成”的承包經(jīng)營責任制。到1983年，都基本處于試點階段，作用面和影響力度都不大。1983年，承包制在全國工商企業(yè)中全面展開，即第一輪承包。第一輪承包是在農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制取得成功后，自然地將其引入到工商企業(yè)中，起到了一定程度的積極作用。但這一制度的迅速推廣引起了物價上漲等負面影響，于是中央提出暫停全面推行利潤承包，轉(zhuǎn)而加快“利改稅”改革的步伐。

　　1986年底，在當時條件下難以找到更加合適的企業(yè)改革思路的情況下，轉(zhuǎn)向?qū)^熟悉的承包經(jīng)營責任制的完善上。1986年12月，國務院發(fā)布了《關于深化企業(yè)改革，增強企業(yè)活力的若干規(guī)定》，提出要“推行多種形式的承包經(jīng)營責任制，給經(jīng)營者以充分的經(jīng)營自主權”。1987年政府工作報告中提出當年改革重點就是實行多種形式的承包經(jīng)營責任制，至1987年底，全國國有大中型企業(yè)普遍實行了承包制，即第二輪承包。1988年2月，國務院頒布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責任制暫行條例》，明確了企業(yè)承包制在國有企業(yè)改革中的地位，規(guī)定了“包死基數(shù)，確保上交，超收多留，欠收自補”的原則。前兩句話用于規(guī)范國家與企業(yè)的分配關系，后兩句話用于完善企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)濟責任制，在保證完成承包任務的基礎上，爭取超收多留，增強企業(yè)活力和職工收入，形成對企業(yè)的動力和壓力。

　　承包制在一段時期內(nèi)起到了調(diào)動企業(yè)完成利潤目標積極性的作用，但其作用是極其有限的。承包制不能從根本上解決政企不分的難題，反而使企業(yè)對行政主管部門的依賴增強；不能賦予企業(yè)明確界定的法人財產(chǎn)和使企業(yè)以自身的財產(chǎn)承擔民事責任；由于承包基數(shù)確定的不規(guī)范和隨意性，造成苦樂不均、鞭打快牛的現(xiàn)象，形成了企業(yè)間的不平等競爭；承包制造成了企業(yè)經(jīng)營短期收益最大化，忽視企業(yè)的長遠發(fā)展；承包制以一些固定的指標限制了處于瞬息萬變的市場環(huán)境中的企業(yè)，違背了企業(yè)必須根據(jù)市場需求適時變化的要求。

　　(四)全面改革階段

　　1992年至今，以轉(zhuǎn)機建制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度為目標的國有企業(yè)全面改革階段。在黨的十一屆三中全會的報告中，鄧小平就指出，各地的企事業(yè)單位中，一個很大的問題就是無人負責。針對這一問題，20世紀80年代中期，中央和國務院有關部門制定了關于領導機制的“三個條例”，即《全民所有制企業(yè)黨組織工作條例》、《廠長經(jīng)理工作條例》和《職工代表大會條例》。1988年全國人大頒布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，從而將放權讓利以來取得的改革成果用法律的形式規(guī)定下來，明確了企業(yè)的法人地位，明確了企業(yè)的經(jīng)營自主權和廠長經(jīng)理的地位、作用、職責和義務等。這實質(zhì)提出了轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制的問題。

　　1992年初，鄧小平視察南方的講話和當年召開的黨的十四大，標志著中國企業(yè)改革進入了一個新的歷史時期。為了貫徹《企業(yè)法》，全面落實企業(yè)經(jīng)營自主權，1992年7月，國務院頒布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》，明確規(guī)定要將全民所有制企業(yè)推向市場，使之成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的市場競爭主體和獨立承擔民事責任的法人實體，同時賦予企業(yè)14項經(jīng)營自主權。

　　1986年底我國國有大中型企業(yè)就開始出現(xiàn)股份制試點。在當年12月頒布的《國務院關于深化企業(yè)改革增強企業(yè)活力的若干規(guī)定》中指出，各地可以選擇少數(shù)有條件的國有企業(yè)進行股份制試點。1987年黨的十三大報告指出，目前進行試點的股份制是企業(yè)財產(chǎn)的一種組織形式，可以繼續(xù)試行。1992年，國務院制定頒布了《股份制企業(yè)試點辦法》、《股份有限公司規(guī)范意見》、《有限責任公司規(guī)范意見》等11個法規(guī)，引導股份制試點走向規(guī)范化。1993年11月，中共十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中指出，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然要求，是我國國有企業(yè)改革的方向。同年11月，確定了100家企業(yè)作為現(xiàn)代企業(yè)制度試點。1997年10月黨的十五大提出了公有制有多種實現(xiàn)形式，提出要用三年時間完成轉(zhuǎn)變國有企業(yè)的經(jīng)營機制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標。

　　2002年，黨的十六大提出要進一步深化國有企業(yè)改革，探索公有制特別是國有制的多種實現(xiàn)形式。除極少數(shù)必須由國家獨資經(jīng)營的企業(yè)外，積極推行股份制，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，實行資本主體多元化，重要的企業(yè)由國家控股，同時完善法人治理結構。推進壟斷行業(yè)改革，積極引入競爭機制。通過市場和政策引導，發(fā)展具有國際競爭力的大公司、大企業(yè)集團。進一步放開搞活中小企業(yè)。2004年，黨的十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出，積極推行公有制的多種有效實現(xiàn)形式，加快調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結構。需要由國家資本控制的應區(qū)別不同情況實行絕對控股或相對控股，進一步推動國有資本更多地投向關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的產(chǎn)業(yè)，通過資產(chǎn)重組和結構調(diào)整，在市場公平競爭中優(yōu)勝劣汰。

　　深化國有企業(yè)改革是2005年國有經(jīng)濟改革的基礎部分。十屆人大三次會議的《政府工作報告》提出，國有企業(yè)改革仍然是經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，必須堅定不移地按照中央確定的方針政策繼續(xù)推進。

　　2006年12月，國資委首次明確了國有經(jīng)濟發(fā)揮控制力、影響力和帶動力的具體行業(yè)和領域。根據(jù)部署，到2008年扭虧無望的國企基本退出，到2010年中央企業(yè)調(diào)整重組至80戶到100戶，其中30戶至50戶發(fā)展成為具有國際競爭力的大公司、大企業(yè)集團。

　　社會主義國有企業(yè)改革的任務，一是要使國有企業(yè)也成為真正的企業(yè)，在國有大中型企業(yè)中建立現(xiàn)代企業(yè)制度；二是調(diào)整國有經(jīng)濟的布局，確立國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中主導地位，改變國有企業(yè)范圍過寬、比重過大而效益欠佳的局面。

　　經(jīng)過長達三十多年的改革探索，國有企業(yè)改革取得了明顯成效，積累了豐富的經(jīng)驗，涌現(xiàn)了一大批頗具活力的大中型國有企業(yè)。

國有企業(yè)改革堅持的原則

　　深化國有企業(yè)改革，落實措施可以詳實具體，但三個基本原則必須始終堅持。

　　一是堅持基本經(jīng)濟制度。毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展。加快推進國有企業(yè)股權多元化改革，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，促進國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力。

　　二是堅持市場化改革方向。尊重市場規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，推動國有企業(yè)健全現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結構，形成市場化的經(jīng)營機制，使其真正成為適應社會主義市場經(jīng)濟的市場主體。

　　三是堅持政企分開、政資分開、所有權與經(jīng)營權分離。政府部門依法履行公共管理職能，促進各類所有制企業(yè)公平競爭、共同發(fā)展。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構對國有企業(yè)依法履行出資人職責，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，不干預國有企業(yè)的法人財產(chǎn)權和經(jīng)營自主權。

國有企業(yè)改革的核心問題

　　國有企業(yè)改革是我國經(jīng)濟體制改革的核心環(huán)節(jié)，也是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型能否成功的關鍵所在。改革開放以來，國有企業(yè)改革經(jīng)歷了放權讓利、承包經(jīng)營、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、戰(zhàn)略性調(diào)整與重組等主要階段。無論哪一種改革思路和措施，其核心都在于硬化企業(yè)的預算約束，通過硬化企業(yè)的預算約束達到每一階段改革設定的目標。

　　(一)硬預算約束：企業(yè)存在的基本前提

　　企業(yè)存在的原因是什么?企業(yè)的性質(zhì)是什么?這是不同流派的企業(yè)理論都必須首先回答的問題。新古典經(jīng)濟理論注重企業(yè)的生產(chǎn)性，把企業(yè)看作是一個投入產(chǎn)出的生產(chǎn)函數(shù)?，F(xiàn)代企業(yè)契約理論強調(diào)企業(yè)的交易特性，認為企業(yè)是一個節(jié)約交易成本、替代市場的契約組織。企業(yè)能力理論則認為企業(yè)是知識與能力的集合體。

　　無論哪一種企業(yè)理論，都暗含著一個前提：企業(yè)是一個相對獨立的實體，存在特定的資源約束、技術約束或能力約束，企業(yè)在這些約束條件下選擇最優(yōu)的行為。約束條件下意味著，企業(yè)自主地進行各類決策，并承擔自己決策的一切后果。只有這樣，企業(yè)才是在約束條件下運轉(zhuǎn)，企業(yè)的約束條件才是硬的。否則，企業(yè)的約束條件就是軟的。這表明，企業(yè)存在的基本前提是硬預算約束，而硬約束的基本條件是企業(yè)能夠自主決策并承擔由此產(chǎn)生的一切后果，即“自主經(jīng)營，自負盈虧”。

　　因此，真正的企業(yè)應該至少滿足兩個條件：一是能夠自主地進行決策；二是能夠完全地承擔決策后果。在西方企業(yè)理論中，企業(yè)能夠自主決策并能夠完全承擔其決策后果是不言自明的事實，因此并不討論這一隱含的前提。我國企業(yè)產(chǎn)生的特殊背景決定了我們必須首先對這兩個條件進行審視。只有在這兩個前提條件下，才能依據(jù)各種企業(yè)理論流派具體地討論我國企業(yè)改革中出現(xiàn)的各類問題，但是在我國企業(yè)改革的相關討論和實踐中，人們往往忽視了這一點。

　　企業(yè)自主經(jīng)營自負盈虧是市場經(jīng)濟的應有之義，但是我國卻在這個問題上探索了很長時間。直至十五屆四中全會才真正統(tǒng)一了認識，即要求建立“產(chǎn)權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度，促使企業(yè)能夠真正地自主經(jīng)營自負盈虧。此后，硬化企業(yè)的預算約束，通過各種改革措施塑造真正的企業(yè)成為我國國有企業(yè)改革的核心內(nèi)容。

　　(二)硬化國有企業(yè)預算約束的改革措施

　　改革開放以來，我國國有企業(yè)改革經(jīng)歷了放權讓利、承包經(jīng)營、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、戰(zhàn)略性調(diào)整與重組等主要階段。不同改革階段的具體改革措施不同。事實上，無論哪一種改革思路與措施，核心任務之一都是硬化企業(yè)的預算約束，通過硬化企業(yè)的預算約束進一步達到每一階段改革設定的目標。

　　放權讓利式改革某種意義上是通過權力的下放和讓渡，換取國有企業(yè)的“負虧機制”。即通過賦予國有企業(yè)自主經(jīng)營的權力，使國有企業(yè)能夠真正地自負盈虧。因此，放權讓利式改革的目標之一事實上是希望硬化企業(yè)的預算約束，使國有企業(yè)成為真正的企業(yè)。但是由于具體改革中下放至企業(yè)權力的非根本性，這些權力與企業(yè)“負虧”之間不能形成對等的權責關系，企業(yè)只是在一定程度上實現(xiàn)了自主經(jīng)營以及負盈，負虧卻難以真正實現(xiàn)。這導致企業(yè)出現(xiàn)擁有一定的權力，卻難以“負虧”的糟糕狀況。這種狀況的一個突出表現(xiàn)是“內(nèi)部人控制”(insider control)。這種情況下，因企業(yè)內(nèi)部的權力被濫用而導致的軟預算約束現(xiàn)象(第三類軟預算約束)迅速增多，同時因產(chǎn)權聯(lián)系或沉沒成本產(chǎn)生的軟預算約束(第一類和第二類軟預算約束)又沒有相應地減少。因此，國有企業(yè)的整體狀況甚至一度比改革前的更糟糕。這也是我國改革進程，一部分質(zhì)疑改革取向的主要原因之一。

　　為避免放權讓利式改革的不良后果，以承包經(jīng)營為代表的這種改革在20世紀80年代中期以后逐漸淡化退出。這之后的一段時期，西方各種企業(yè)理論流派不斷地發(fā)展并逐漸引入我國，極大地影響了我國國有企業(yè)改革的思路與進程。在這一背景下，建立現(xiàn)代企業(yè)制度逐漸成為國有企業(yè)改革的主要目標。

　　十五屆四中全會明確，國有企業(yè)改革的目標是要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，使企業(yè)能夠自主經(jīng)營自負盈虧。自主經(jīng)營自負盈虧意味著企業(yè)將在各種約束條件有效的情況下運行?？梢?，硬化企業(yè)的預算約束依然是這一階段國有企業(yè)改革的主要目標。與前一階段改革相比，這一階段第一類軟預算約束相對減少，但是第二類和第三類軟預算約束并未有效減少。更重要的是，由于相關改革措施的不配套，這種產(chǎn)權明晰式改革導致現(xiàn)實中大量的國有資產(chǎn)被動流失，改革的思路也因此不得不再次調(diào)整和轉(zhuǎn)換。

　　現(xiàn)代企業(yè)制度的內(nèi)涵包括產(chǎn)權明晰、權責明確、政企分開、管理科學等四個方面。但是我國國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度改革的探索卻在很大程度上僅僅關注于“產(chǎn)權清晰”這一個方面。事實表明，單一的改革措施并不能有效地解決包括軟預算約束在內(nèi)的問題，反而會出現(xiàn)其他一些不良后果，如嚴重失業(yè)、國有資產(chǎn)流失、嚴重的內(nèi)部人控制等。因此，20世紀90年代末以后，我國國有企業(yè)改革開始更加強調(diào)產(chǎn)權的明晰與監(jiān)管并重的改革。國家及各地陸續(xù)成立了行使國有企業(yè)產(chǎn)權并監(jiān)管管理企業(yè)經(jīng)營的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。但是這種改革思路的問題在于，國資委本質(zhì)上仍然只是產(chǎn)權的代理人，而不是真正的所有者。并且，產(chǎn)權的行使與產(chǎn)權的運行監(jiān)督之間不可避免地存在矛盾，單個企業(yè)仍然只能是只負盈不負虧。要在不改變產(chǎn)權關系的情況下減少軟預算約束，就必須進一步強化監(jiān)督機制，例如可設想在人大下設與國資委平級的獨立監(jiān)督機構，使產(chǎn)權的行使與監(jiān)督分開。

　　在進一步完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機制的同時，伴隨經(jīng)濟全球化、信息化進程的不斷深入，我國各類企業(yè)尤其是國有企業(yè)自主創(chuàng)新的壓力越來越大。為適應不斷變化的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢，應對日益加劇的創(chuàng)新競爭壓力，國有企業(yè)宏觀層面上的戰(zhàn)略性調(diào)整和重組改革開始提上日程。這種宏觀層面上的改革成效很大程度上依賴于微觀層面的改革。同時，宏觀層面改革又極大地影響著微觀層面改革。企業(yè)預算約束的硬化不僅極大地影響著企業(yè)創(chuàng)新的成敗，還將通過企業(yè)微觀經(jīng)營機制的完善影響國有企業(yè)戰(zhàn)略性重組改革的成敗。因此，即使是宏觀層面的制度變革，硬化企業(yè)的預算約束仍然是不可逾越的關鍵環(huán)節(jié)。