頂層設計是運用系統(tǒng)論的方法，從全局的角度，對某項任務或者某個項目的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，以集中有效資源，高效快捷地實現(xiàn)目標。

　　一個工程學術語——“頂層設計”，成為中國新的政治名詞。其在工程學中的本義是統(tǒng)籌考慮項目各層次和各要素，追根溯源，統(tǒng)攬全局，在最高層次上尋求問題的解決之道。 “頂層設計”在中共中央關于“十二五”規(guī)劃的建議中首次出現(xiàn)。這一新名詞進入國家新五年規(guī)劃，預示著中國改革事業(yè)進入了新的征程。

頂層設計的主要特征

一是頂層決定性，頂層設計是自高端向低端展開的設計方法，核心理念與目標都源自頂層，因此頂層決定底層，高端決定低端；二是整體關聯(lián)性，頂層設計強調(diào)設計對象內(nèi)部要素之間圍繞核心理念和頂層目標所形成的關聯(lián)、匹配與有機銜接；三是實際可操作性，設計的基本要求是表述簡潔明確，設計成果具備實踐可行性，因此頂層設計成果應是可實施、可操作的。

頂層設計的主要原則

　　頂層設計應立足于解決實際問題。經(jīng)過30多年的改革開放，我們已經(jīng)明確了改革的方向就是要建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，這一點已經(jīng)成為社會共識?，F(xiàn)在的問題是，在我國成為世界第二大經(jīng)濟體的同時，一些突出矛盾擺在我們面前，嚴重影響科學發(fā)展、社會和諧。因此，今天講改革頂層設計不是進行一般的理論討論，而是要解決導致我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的體制機制矛盾，解決后國際金融危機時期全球需求減弱、我國經(jīng)濟增長速度趨緩后有可能暴露的風險問題，解決收入差距拉大及其導致的經(jīng)濟社會問題。頂層設計應從這些重大問題切入，列出若干個關鍵問題，拿出對策和可操作的解決方案。

　　頂層設計應抓住重大問題。現(xiàn)實經(jīng)濟社會發(fā)展中，包括科技、教育、衛(wèi)生等領域，確實存在各種各樣的矛盾和問題，但既然是頂層設計，就必須從當前及今后一個時期影響科學發(fā)展、社會和諧的人民群眾反映最強烈的重大問題出發(fā)，抓住現(xiàn)象背后的體制機制原因，不回避、敢碰硬、求突破。只有做到這一點，才具有“頂層”的意義。有些問題屬于日常的改革工作，屬于短期問題，不具有全局意義上的“關鍵性”，對這些問題該怎么解決就怎么解決，不必列入頂層設計的內(nèi)容。頂層設計主要是抓牽一發(fā)而動全身的關鍵問題，抓長期以來導致各種經(jīng)濟社會矛盾的核心問題，抓嚴重影響我國經(jīng)濟社會健康穩(wěn)定發(fā)展的重大問題。唯有如此，才能綱舉目張，為解決其他問題鋪平道路。

　　頂層設計不應設思想框框。在改革開放30多年基礎上繼續(xù)深化改革，需要全面推進經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制改革創(chuàng)新，不能就經(jīng)濟談經(jīng)濟。特別是搞頂層設計，就應從國家穩(wěn)定發(fā)展的頂層和最高利益出發(fā)，實事求是，不設思想框框，碰到什么問題就解決什么問題。

　　頂層設計應有全球視野。中國現(xiàn)在是世界經(jīng)濟大國，中國的問題也是全球性問題。頂層設計中需要解決的問題，往往是密切關系世界經(jīng)濟發(fā)展的具有全球意義的重大問題，是會影響世界投資、消費與貿(mào)易的問題。同樣，解決這些問題的政策與策略，也須考慮國際利益、國際博弈以及國際環(huán)境的可能變化。

頂層設計的主要內(nèi)容

　　關于土地制度改革。農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地以及農(nóng)村宅基地問題，各地政府進行了積極的改革試點實踐，但由于長期方向性的制度還有待明晰，農(nóng)村征地成為近幾年上訪和群體性事件多發(fā)的領域，成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會矛盾的一個焦點，需要下決心解決。同時這個問題又涉及我國快速推進的城鎮(zhèn)化進程中土地統(tǒng)一規(guī)劃、建設用地供應、地方土地財政問題。進一步分析，讓土地流轉(zhuǎn)起來，增加農(nóng)民收入，還是培育我國幾億農(nóng)民消費大市場的重要問題。

　　關于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題。首先需要明確的是，在眾多經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題中到底什么是當前我國最大、最急需解決的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題?通常講的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等，很大程度上談的都是投資中的資金分配問題，都是投資結(jié)構(gòu)問題。而后國際金融危機時期，面對國際市場需求萎縮、國內(nèi)房地產(chǎn)風險與地方融資風險積聚因而投資難以繼續(xù)保持快速增長的形勢，我國要繼續(xù)保持經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，最迫切需要解決的是擴大消費問題，是平衡投資、消費、出口之間關系的問題，這是我國經(jīng)濟最大的結(jié)構(gòu)問題?？梢哉f，內(nèi)外需失衡問題、資源環(huán)境問題、增長方式問題、外匯儲備問題、國際貿(mào)易摩擦和匯率問題等，都與這個問題有關。擴大消費、改善經(jīng)濟總量結(jié)構(gòu)，還關系經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和民生改善。因此，頂層設計中最急需設計的結(jié)構(gòu)問題是如何擴大消費問題。切分GDP蛋糕必須向普通居民傾斜，改變企業(yè)利潤侵蝕勞動工資和居民收入的狀況。否則，要解決經(jīng)濟發(fā)展的不可持續(xù)問題、解決由收入差距而引起的社會穩(wěn)定問題，就難以找到財源，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式就難以實現(xiàn)。

　　關于財稅體制改革。近年來房地產(chǎn)市場積累了一定風險，其中土地財政是成因之一。因此，必須整頓房地產(chǎn)市場。房地產(chǎn)市場的風險傳遞機制是：房市量價均跌—土地需求和土地收入減少—地方融資平臺風險進一步暴露—銀行體系風險加大。在我國2400多家上市公司中銀行股只有十幾只，但銀行利潤占整個股市利潤約50%。如果銀行體系風險加大，股票市場就難以“陰轉(zhuǎn)晴”。由此看，由來已久的土地財政問題已到了不能不解決的時候。這個問題不僅扭曲了經(jīng)濟發(fā)展方式，而且?guī)砹司薮蟮南到y(tǒng)性風險，導致了人民群眾的不滿。而解決土地財政問題以及防范地方融資風險，需要深化財稅體制改革，進一步理順中央與地方的財稅關系。同時，解決擴大消費、發(fā)展生產(chǎn)、鼓勵創(chuàng)新的問題，也需要進行預算支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，需要給企業(yè)減負。因此，財稅體制改革是涉及頂層設計方方面面的重大問題。

　　關于推進城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟發(fā)展的一個重大戰(zhàn)略，是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要環(huán)節(jié)。推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，必須深化體制機制改革。推進城鎮(zhèn)化，涉及戶籍制度改革問題，使農(nóng)民工變?yōu)槌鞘芯用癫⑾硎芟鄳獧?quán)益(要多增加一塊財政支出)；涉及城市基礎設施建設問題(資金從哪里來)；涉及數(shù)以億計農(nóng)民工變?yōu)槌鞘芯用窈蟮拈L期就業(yè)問題(需要落實中央鼓勵民間投資發(fā)展等政策)。因此，城鎮(zhèn)化問題涉及社會、財政、投資、城市規(guī)劃等一系列制度問題，而其核心應是鼓勵發(fā)展中小城市、鼓勵民間投資創(chuàng)業(yè)、擴大農(nóng)民進城就業(yè)，這樣才能增加當?shù)刎斦杖耄M而為農(nóng)民進城提供財力支撐。因此，戶籍制度改革只是個水到渠成的結(jié)果，而以上一系列制度的改變則需要相當多的部門放松管制、協(xié)同配合，涉及各部門間一環(huán)扣一環(huán)的政策銜接，因而需要加強部門協(xié)調(diào)的頂層設計。