以“總交貨人部制”和“承建部負(fù)責(zé)制”為基本制度框架的中國對外援助管理體制在特定的歷史條件和制度條件下是適合中國的國情的。這個制度框架在新中國成立后的近30年間，為中國拓寬對外關(guān)系渠道，粉碎西方世界對新中國的封鎖作出了重要的貢獻(xiàn)。具體來講，就是為了生存和發(fā)展，中國需要通過提供對外援助在第三世界發(fā)展中國家廣交朋友，而與對中國援助的需求相比，中國當(dāng)時的國力不逮。為了集中緊缺和有限的資源，完成一些援外項目的攻堅，實現(xiàn)外交戰(zhàn)略的突破，一種能夠協(xié)調(diào)各個機(jī)構(gòu)，最有效地調(diào)動各種資源的體制就應(yīng)運而生。這種以中央計劃和各方配合為主要特征的體制隨著中國國力的增長和對外援助需求的擴(kuò)大而逐步形成由中央直接負(fù)責(zé)制定援外政策、相關(guān)部委負(fù)責(zé)援外政策的執(zhí)行和項目管理的體制。

一、計劃經(jīng)濟(jì)體制下中國對外援助的基本工作流程

在這種體制下，中國對外援助的基本工作流程是：黨中央和國務(wù)院對援外工作統(tǒng)抓統(tǒng)管，特別是周恩來總理親自過問，研究并指導(dǎo)援外工作，各分管部委直接對中央負(fù)責(zé)，實行單位負(fù)責(zé)制，在“總交貨人部制”下是交貨人部和總交貨人部負(fù)責(zé)，在“承建部負(fù)責(zé)制”下是承建部門負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)的內(nèi)容涵蓋考察工作、規(guī)劃工作、計劃管理、施工管理、設(shè)備材料的供應(yīng)和管理，以及財務(wù)管理、出國人員選派和思想教育，實習(xí)生培訓(xùn)，項目竣工管理，總結(jié)和技術(shù)合作等很多細(xì)致的行政管理步驟，并填報統(tǒng)計報表。各交貨人部和承建部之間，各省部專業(yè)援外機(jī)關(guān)之間，建立專業(yè)的行政責(zé)任網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和行政責(zé)任關(guān)系，通過遍布各省和部委的“援外辦公室”，相互協(xié)調(diào)配合，上情可以下達(dá)，全局可以統(tǒng)籌，保障了援外政治任務(wù)的順利執(zhí)行。

1964年1月，周恩來訪問加納期間宣布中國對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助的八項原則

承建部負(fù)責(zé)制的出現(xiàn)是一種自然的發(fā)展。當(dāng)時，中國與外方就援建項目達(dá)成協(xié)議后，通常由國務(wù)院發(fā)文給相關(guān)的部委，責(zé)成其按照援外“八項原則”，按時、保質(zhì)、保量完成任務(wù)，并對建設(shè)項目的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)承擔(dān)責(zé)任。但是，援外項目涉及很多領(lǐng)域，例如鐵路、農(nóng)業(yè)、輕工、廣電、文化等。所以，國務(wù)院又要發(fā)文給其他相關(guān)部委，責(zé)成其作為協(xié)作部，配合承建部（可以是其中任何部委）工作。為了便于協(xié)調(diào)，承建部設(shè)“援外辦公室”，抽調(diào)各類專家負(fù)責(zé)項目建設(shè)過程中及建成后的日常管理工作。各省市也設(shè)立援外辦公室，承建部具體指定各省市落實援外項目中需要的設(shè)備材料、包裝發(fā)送、國外施工、質(zhì)量檢查、設(shè)備安全調(diào)試等工作，由承建部對國務(wù)院直接負(fù)責(zé)。責(zé)任關(guān)系的清晰保證了中國在經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的條件下建成了一批質(zhì)量一流的項目。

二、過度的行政管理種下援受雙方不平等的種子

計劃經(jīng)濟(jì)體制下的缺憾也是明顯的。筆者曾經(jīng)引述過一段摘自《當(dāng)代中國的對外經(jīng)濟(jì)合作》的精辟論述：

承建部負(fù)責(zé)制和總交貨人部制一樣，單純靠行政手段管理經(jīng)援項目，財務(wù)管理實行預(yù)決算制，一切費用實報實銷，項目投資多少，建設(shè)周期長短，工程質(zhì)量優(yōu)劣，同執(zhí)行單位的經(jīng)濟(jì)利益沒有關(guān)系，不利于充分調(diào)動項目執(zhí)行單位和廣大援外人員的積極性。這些弊病在七十年代末暴露得更為明顯。

除了行政管理手段的缺憾外，過度的行政管理還導(dǎo)致了“只算政治賬，不算經(jīng)濟(jì)賬”的弊端。由于中國領(lǐng)導(dǎo)人承諾將自己最好的技術(shù)和物資用于對外援助，執(zhí)行人員有時出于政治考慮而勉強(qiáng)滿足受援國不太合理的要求，犯了周恩來總理批評的“不結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H”“不調(diào)查研究”的錯誤。有時，中國為了完成任務(wù)而竭盡全力幫助一些受援國進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)，越俎代庖地完成從設(shè)計、施工、安裝到試運行的“交鑰匙”工程，結(jié)果卻造成了受援國的依賴，也種下了援、受雙方不平等的種子。

方毅

方毅部長曾生動而嚴(yán)厲地提出過批評，他認(rèn)為，少數(shù)援外人員中的大國沙文主義和民族利己主義有所抬頭，例如有些同志認(rèn)為我們援助民族主義國家，是“凈交窮朋友”“背包袱”。有些同志看到某些國家人民生活水平較高，工業(yè)技術(shù)水平也不低，就認(rèn)為我們援助他們是“窮幫富”“低幫高”。有些同志不懂得援助是相互的道理，只看到我們援助別人，看不到人家對我們的支持。這些同志看問題有片面性：只看局部，不看整體；只看經(jīng)濟(jì)，不看政治；只看眼前，不看長遠(yuǎn)；因而都是不正確的。有些同志“居功自傲”“自作主張”、“擺‘專家’架子、不平等相待，極少數(shù)人不尊重受援國的政府法令和風(fēng)俗習(xí)慣，雖屬少數(shù)，但對外影響極壞”。有些項目設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)偏高，脫離實際，甚至盲目追求先進(jìn)，不適合受援國國情，造成浪費。有的國家天氣很熱，廠房設(shè)計卻沒有考慮有效的通風(fēng)設(shè)施，反而開天窗，夏天陽光直射，室溫很高。有些項目組人員對受援國的調(diào)研不深不透，考察和設(shè)計脫節(jié)，也有的對援外設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量審查把關(guān)不夠，有些出國人員業(yè)務(wù)水平低，有些項目派遣人員偏多，貫徹勤儉辦援外方針不夠，管理制度不嚴(yán)格，以“援外特殊”為由，大手大腳、鋪張浪費等。方毅對這些現(xiàn)象進(jìn)行了逐一批評，并指出外經(jīng)部宣傳八項原則和勤儉辦援外的力度不夠，需要加強(qiáng)。

中國援助阿爾巴尼亞的宣傳畫

三、謹(jǐn)防在援助過程中的大國主義傾向

事實上，中國的援外主管單位（即外經(jīng)部）不間斷地警示參與援外的人員和機(jī)構(gòu)要實事求是、厲行節(jié)約、因地制宜，合理降低工程造價，反對寬打?qū)捰?、不講經(jīng)濟(jì)核算和不計成本的現(xiàn)象，要求力爭做到“投資少、收效快，充分發(fā)揮援外資金的效用”。要求援外各部門“加強(qiáng)計劃管理，認(rèn)真貫徹勤儉辦援外的方針”，并加強(qiáng)調(diào)查研究，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，還出臺了《援外成套項目設(shè)計總概算編制辦法》等規(guī)定。但是在實施過程中，由于行政約束力大大高于經(jīng)濟(jì)約束力，所以導(dǎo)致行政管理也往往先于、重于經(jīng)濟(jì)管理，且缺少有效的經(jīng)濟(jì)管理手段，因此為了“完成任務(wù)”而不惜代價的情況從體制上看是難以避免的。久而久之，中國援外的規(guī)模超出了中國社會主義初級階段的承受能力，在中國恢復(fù)了在聯(lián)合國的合法席位，國際地位空前提高，因而發(fā)展中國家對中國的援助需求日益增多的情況下，中國對外援助規(guī)模急劇擴(kuò)大。

1971年至1975年，中國對外援助支出增長過猛，占同期國家財政總支出的比例高達(dá)5.88%，其中1973年高達(dá)6.92%。所以，改革是必然趨勢，關(guān)鍵在于改革的時機(jī)或發(fā)端，以及路向和方式的選擇。在20世紀(jì)70年代，雖然中國的對外援助改革并沒有成為明確的口號或目標(biāo)，但是從對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部的多次全國性援外工作會議（1971、1972、1973、1975、1977）討論的主題來看，改革已經(jīng)呼之欲出。這些會議多次強(qiáng)調(diào)援外工作的要義是促進(jìn)受援國自力更生，而且還明確指出，中國援外工作中存在大國主義的思想傾向，存在脫離實際、貪大求洋、鋪張浪費的傾向，要求援外政策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)要因地制宜、講求實效、勤儉節(jié)約。

在實行改革開放政策之前，中國在援外體制方面已經(jīng)進(jìn)行了大幅度的規(guī)制建設(shè)，例如建立了援外工程的開竣工制度和程序，明確了倉庫財務(wù)管理方法和經(jīng)濟(jì)援助設(shè)計費用計價方法，出臺了援外人員的各項補貼和出國人員的教育和紀(jì)律等相關(guān)規(guī)定。在規(guī)章制度中，還細(xì)致地制定了援外工程的考察規(guī)范，規(guī)定了出國考察前的準(zhǔn)備工作，細(xì)致到了對援外工作人員的專業(yè)、思想和身體情況都提出了具體的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)援外工作的特殊情況，提出“專業(yè)配齊、專業(yè)對口、一專多能、有獨立工作能力”等要求。此外，還提出了援外考察人員參與設(shè)計等規(guī)定，避免援外工程設(shè)計與現(xiàn)實要求脫節(jié)而造成設(shè)計不合理和浪費。

1973年，中國援建的坦贊鐵路隧道內(nèi)施工。

四、受援國反目促進(jìn)中國援外政策的調(diào)整

應(yīng)當(dāng)說，對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部的工作是細(xì)致入微的。根據(jù)周恩來總理的指示精神，具體地從尊重受援國的角度出發(fā)，研究并提出了有關(guān)受援國工業(yè)布局的規(guī)劃意見，在有關(guān)項目的原材料供應(yīng)、產(chǎn)品銷售、動力和水源、自然地理、交通運輸、協(xié)作關(guān)系等方面都規(guī)定要進(jìn)行綜合分析，權(quán)衡利弊，提出經(jīng)濟(jì)合理的方案。甚至對于如何應(yīng)對受援國提出的不合理要求，也有明確的指示，即以誠懇的態(tài)度、耐心的說服和平等的協(xié)商等方式來解決分歧，既不可操之過急，也不模棱兩可，以避免或減少執(zhí)行過程中由于不堅持原則、不考慮能力、不講究經(jīng)濟(jì)技術(shù)合理性，而給援外工程帶來包袱和后患的情況發(fā)生。因為那樣會最終損害中國和受援國之間友誼。對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部和外交部還曾經(jīng)發(fā)文，要求中方人員勸說受援國，不要為中國援建項目修建紀(jì)念碑并防止類似的大國主義傾向。商務(wù)部要求各駐外機(jī)構(gòu)在與受援國合作時，“以對方為主，我方當(dāng)好參謀”，處處注意尊重受援國主權(quán)，并于細(xì)節(jié)中體現(xiàn)中國的國際主義精神。正是這種精神成為令發(fā)展中國家信服的力量。應(yīng)當(dāng)說，當(dāng)時中國的援外工作，無論從戰(zhàn)略指導(dǎo)、原則制定，還是從工程設(shè)計、人員派出和后勤保證等角度看，都集中了中國的最高水平。換句話說，中國通過援外工作展現(xiàn)給受援國的是中國各領(lǐng)域中最優(yōu)秀的一面。

中國援助越南時的宣傳畫

中國對外援助中體現(xiàn)的高水平依靠的是全國一盤棋的組織和協(xié)作結(jié)構(gòu)。在援外任務(wù)日益加重的整個20世紀(jì)70年代，根據(jù)周恩來總理的指示，在全國絕大多數(shù)省、直轄市、自治區(qū)都成立了對外經(jīng)濟(jì)工作機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)宣傳中國的國際主義，同時，負(fù)責(zé)組織落實中國的對外援助項目，管理、審查、協(xié)調(diào)、協(xié)助解決援外工作中出現(xiàn)的問題，形成了多層的援外積極性。

但是，如前所述，由于只算政治賬而不算經(jīng)濟(jì)賬，中國援外工作中不斷受到重視，但始終無法糾正的不講求實際、不因地制宜甚至大國主義傾向還是屢禁不止。單靠行政手段去解決行政體制內(nèi)的弊端就如同臨淵羨魚、紙上談兵。因此，盡管相關(guān)部門年復(fù)一年地強(qiáng)調(diào)，并采取各項行政措施，但是對外援助的體制、機(jī)制、政策、方式等方面的全面改革卻一直拖到了全國實行改革開放政策以后。在國際政治領(lǐng)域里，中國的受援大國阿爾巴尼亞和越南在新的國際形勢下與中國反目，更給中國對外援助事業(yè)敲起了警鐘，促使中國反思對外援助政策，并開始就援外問題進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整。