漢武帝的“一國(guó)兩府”
漢帝國(guó)的政府首腦,是三公。
三公,就是丞相、太尉、御史大夫。丞相是最高行政長(zhǎng)官,太尉是最高軍事長(zhǎng)官,御史大夫是最高監(jiān)察官和執(zhí)法官。邦國(guó)時(shí)代,天子之宰為公,諸侯之宰為相,秦漢帝國(guó)則將丞相、太尉、御史大夫合稱宰相。
宰相即三公,所以又叫相公。
三公之下是九卿,也就是政府部長(zhǎng)。張湯擔(dān)任過(guò)的廷尉,顏異擔(dān)任過(guò)的大司農(nóng),都是。九卿未必只有九個(gè),也可能九卿為正卿,之外還有列卿。[ii]
九卿和三公都有自己的施政機(jī)構(gòu)。三公的叫府,也叫公府或相府。九卿的叫寺,也叫卿寺?;实鄣膭t叫宮,也叫皇宮?;蕦m、相府、卿寺,各行其政。
事實(shí)上,皇帝、三公、九卿,有分工?;实凼菄?guó)家元首,宰相是政府首腦,九卿則是中央各機(jī)關(guān)部門長(zhǎng)官。九卿的權(quán)力和地位與三公無(wú)法相比。三公坐而論道,九卿作而行之。三公是決策者,九卿是執(zhí)行人。[iii]
其實(shí)就連皇帝,也沒(méi)法跟宰相比。漢初,帝國(guó)的政務(wù)都由宰相負(fù)責(zé)。他們平時(shí)獨(dú)立辦公,如有大事則三公會(huì)議(一起討論),再拿出方案交皇帝批準(zhǔn)。皇帝五日一朝,只能說(shuō)可說(shuō)否,無(wú)異于橡皮圖章。
可見(jiàn),皇帝不是政府,宰相才是?;实鄣墓δ?,跟西方的國(guó)會(huì)和現(xiàn)在的人大差不多。
職權(quán)不同,機(jī)關(guān)單位、工作班子和經(jīng)費(fèi)來(lái)源,也不相同。皇帝的是宮廷,政府的是朝廷;皇宮的職能部門叫尚,政府的叫曹;宮廷的經(jīng)費(fèi)來(lái)自工商稅收,朝廷的來(lái)自田賦收入。田賦是大頭,用作政府公款。工商稅收是小宗,算是皇帝私房。宮中府中,涇渭分明。
這就是不折不扣的分庭抗禮了。而且,也意味著帝國(guó)有兩個(gè)政治中心(宮廷和朝廷),兩個(gè)權(quán)力中心(皇宮和相府),兩種最高權(quán)力(皇權(quán)和相權(quán))。這時(shí)最好的方案,莫過(guò)于君主立憲,虛君共和,皇帝世襲,宰相民選。退而求其次,則皇帝象征主權(quán)和統(tǒng)一,宰相管理國(guó)家并負(fù)政治上一切實(shí)際之責(zé)任,即主權(quán)在君,治權(quán)在相。
前一種選擇是不可能的。后一種雖有可能,卻未能形成制度。無(wú)論劉邦還是蕭何,呂后還是曹參,都沒(méi)能把這種關(guān)系規(guī)定下來(lái)。漢初無(wú)為,君臣倒是相安無(wú)事。武帝雄才大略,好大喜功,就必須向政府奪權(quán)。
奪權(quán)的主要對(duì)象,是丞相。
丞相在三公當(dāng)中地位最高,不但金印紫綬,而且例為列侯,所以丞相又稱君侯。丞相的權(quán)力也大,可以駁回皇帝的決定。比如西漢末年的丞相王嘉,就曾封還哀帝加封董賢的詔書(shū),拒不執(zhí)行,哀帝也無(wú)可奈何。
武帝本人,更是領(lǐng)教過(guò)丞相的跋扈。比如田蚡(讀如焚)任丞相時(shí),幾乎大權(quán)獨(dú)攬。帝國(guó)的大小官員,統(tǒng)統(tǒng)由他提拔任命,以至于漢武帝忍無(wú)可忍地說(shuō):你老人家封官封夠了沒(méi)有?朕也想任命幾個(gè)![iv]
這種狀況,當(dāng)然得改變。
漢武帝的第一步,是用御史大夫來(lái)抗衡。
御史大夫銀印青綬,同時(shí)也是副丞相,但不是丞相的副手和僚屬,而是備位丞相。也就是說(shuō),丞相職位如果空缺,就例由御史大夫遞補(bǔ),故又稱亞相。
這就有點(diǎn)意思了。何況太尉一職早在武帝繼位后第二年就被廢除。宰相三府只剩下二府,不妨相互制衡。
漢武帝起用的打手,是公孫弘和張湯。
這一招很靈。公孫弘任御史大夫時(shí),丞相是薛澤。張湯任御史大夫時(shí),公孫弘已經(jīng)去世,丞相先后是李蔡和莊青翟。結(jié)果,薛澤、李蔡、莊青翟都成了擺設(shè)。大政方針,全由張湯和漢武帝一手拍板,沒(méi)別人什么事。[v]
公孫弘和張湯能夠架空丞相,固然因?yàn)樗麄儍扇艘粋€(gè)陰險(xiǎn)一個(gè)蠻橫,但與擔(dān)任的職務(wù)也不無(wú)關(guān)系。御史大夫的主要職權(quán)是掌管文書(shū)和監(jiān)察百官,實(shí)為朝廷的秘書(shū)長(zhǎng)和監(jiān)察長(zhǎng)。如果存心想做事,那是很有事情可做的。
更重要的,是他的副手。
御史大夫的副手有兩個(gè),一個(gè)叫御史丞,一個(gè)叫御史中丞。雖不過(guò)一字之差,卻有天壤之別。漢制,官銜前面有“中”字的,都在皇宮里辦公,御史中丞也一樣。
實(shí)際上,御史中丞就是御史府駐宮辦事處主任。這樣的副手,丞相是沒(méi)有的。皇帝有什么想法,也是先告訴御史中丞,由御史中丞轉(zhuǎn)告御史大夫,再由御史大夫轉(zhuǎn)告丞相。御史大夫揣摩圣意,要比丞相容易得多。
公孫弘和張湯得逞,這是原因之一。
不過(guò)御史大夫畢竟是政府的人。漢武帝要奪權(quán),還得用宮廷的人。宮廷的人就是宮廷官,也叫中朝官。其中最重要的,是尚書(shū)。尚書(shū)就是皇帝的政治秘書(shū)。如果讓尚書(shū)來(lái)處理政務(wù),皇帝就有了自己的班子。
然而尚書(shū)的地位實(shí)在太低,必須派個(gè)大領(lǐng)導(dǎo)。
這個(gè)大領(lǐng)導(dǎo),就是大司馬。
大司馬是在全面推行
經(jīng)濟(jì)體制改革那年(元狩四年)設(shè)置的,其實(shí)就是被廢除的太尉,但不再作為宰相,也非正式官職,而是加在將軍官銜之上的名譽(yù)稱號(hào),比如大司馬大將軍,大司馬驃騎將軍,大司馬左將軍。
大司馬的任務(wù),是“領(lǐng)尚書(shū)事”(西漢),或“錄尚書(shū)事”(東漢),也就是領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)率、管轄、主持尚書(shū)的工作。表面上看,不過(guò)秘書(shū)長(zhǎng),還是兼職。但,大司馬的政治待遇是位比三公的。這樣的秘書(shū)處,簡(jiǎn)單嗎?
當(dāng)然不簡(jiǎn)單。
事實(shí)上大司馬統(tǒng)領(lǐng)的尚書(shū)事,也逐步由秘書(shū)機(jī)構(gòu)變成了決策機(jī)構(gòu)。但凡事關(guān)軍國(guó)的大政方針,都先由尚書(shū)參謀議論提出意見(jiàn),形成決議才由宮廷送往朝廷。
顯然,這是另一個(gè)政府,只不過(guò)這政府是設(shè)在皇宮里的。因?yàn)槭兹未笏抉R衛(wèi)青和霍去病都是外戚,是后妃的娘家人。他們要
策劃軍事也只能在宮中與皇帝密談。久而久之,大司馬官署宮中就成了慣例。
這樣一來(lái),帝國(guó)就有了兩個(gè)政府。一個(gè)叫中朝(也叫內(nèi)朝),在宮中;另一個(gè)叫外朝,在府中。外朝之首為丞相,中朝之魁為大司馬。兩套班子,共理朝政。
沒(méi)錯(cuò),一國(guó)兩府。
其實(shí)就連這個(gè)說(shuō)法也是不準(zhǔn)確的。大司馬位高權(quán)重親近皇帝,尚書(shū)們?cè)趯m中輪班值宿,隨時(shí)聽(tīng)候召見(jiàn),面呈奏章,親聆圣旨,信息遠(yuǎn)較宮外朝臣靈通。丞相為首的外朝根本無(wú)法與之抗衡,只有諾諾承命辦事而已。
從此,丞相更成了擺設(shè)。后來(lái),就連這職銜也被取消,改成了別的。是不是真宰相,則全看是否領(lǐng)尚書(shū)事或錄尚書(shū)事。到東漢,更建立尚書(shū)臺(tái)(又叫臺(tái)閣或臺(tái)?。R粐?guó)兩府公開(kāi)化,變成公府(三公府)和臺(tái)閣(尚書(shū)臺(tái))。
這都是漢武帝開(kāi)的壞頭。
漢武帝卻十分滿意。他終于完成了集權(quán)大業(yè):始集地方之權(quán)于中央,再集中央之權(quán)于皇帝。大權(quán)在握,他可以為所欲為,或者說(shuō)大展宏圖。至于留下的無(wú)窮后患,則只能以后再說(shuō)(詳?shù)谖逭拢?br />