摘要
一個天大的誤會。有觀點(diǎn)稱中國政府存款逾20萬億,大致相當(dāng)于GDP約30%的資金趴帳,財政盤活存量的空間巨大。然而,果真有那么多存量財政資金可以盤活嗎?我們的研究顯示,這可能是一個天大的誤會!
20萬億不全是“財政性存款”。數(shù)據(jù)顯示,截至2015年10月,人民銀行信貸收支表上的“政府存款”共25.8萬億;其中,“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”為21.2萬億元,“財政性存款”4.6萬億。但是,其中占“政府存款”82%、超過20萬億的“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”并非財政的錢,而真正屬于財政可以支配的錢只有4.6萬億。
將“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”誤認(rèn)為財政的錢、政府的錢,是認(rèn)為財政還有巨大盤活存量空間的主要原因。這一誤會產(chǎn)生的根源,源于1998年3月中國人民銀行在《關(guān)于改革存款準(zhǔn)備金制度的通知》中,將“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”從財政性存款中剝離出來劃為“一般存款”后,卻在會計(jì)報表上仍然歸屬在“政府存款”之下。
對“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”的解包顯示:社保和公積金存款占機(jī)關(guān)團(tuán)體存款的半壁江山。使用相關(guān)數(shù)據(jù)估算可知,社保結(jié)余占機(jī)關(guān)團(tuán)體存款的28%,住房公積金結(jié)余則占22%,二者合計(jì)占據(jù)機(jī)關(guān)團(tuán)體存款的50%。
衛(wèi)生系統(tǒng)存款所占比重約為3%,剩下47%為軍隊(duì)存款、科教文等系統(tǒng)的存款。雖然目前已允許社保基金、住房公積金購買地方政府債,但顯然,這其中的許多錢,并不能夠都被財政所支配,更不能夠簡單地用在眼下刺激經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)增長”。
輿論中一直有一種流行的觀點(diǎn),即在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力非常大的情況,仍然存在大量財政資金趴帳。更有研究者指出,截至今年9月,政府機(jī)關(guān)團(tuán)體(不包含國有企業(yè))存款超過20萬億,共相當(dāng)于GDP的30%,一方面缺錢一方面卻大量資金趴帳,簡直就是一個奇葩!
在這些言論之下,國務(wù)院從2014年5月開始(第一份系統(tǒng)性的要求盤活存量、加快支出的文件是2014年5曰21日發(fā)布的“財預(yù)[2014]85號”),就三令五申地表示:要盤活存量,“絕不能讓財政資金趴在帳上呼呼睡大覺”!
圖表1 財政累計(jì)收支差額
的確,在國務(wù)院不斷督促下,圖表1提供的資料顯示,自2014年6月起,月度財政累計(jì)差額就一改往年下一年總是比上年高的特點(diǎn),開始出現(xiàn)顯著低于往年的情況,到今年9月,累計(jì)收支差額更是出現(xiàn)了負(fù)值。這就意味著,財政的確已經(jīng)在花過去的錢了。
雖然財政已在盤活存量、在花過去的錢了,但有意思的是,人民銀行公布的金融機(jī)構(gòu)信貸收支表中的“政府存款”余額卻仍然在逐月持續(xù)增加。圖表2提供的資料顯示,到10月份進(jìn)一步從9月份的20.0萬億增加到了25.8萬億,在財政已經(jīng)開始花過去錢的情況下,“政府存款”仍然在一個月內(nèi)增加了5.8萬億。如果統(tǒng)計(jì)表中被命名為“政府存款”(Deposits of Government)就是實(shí)質(zhì)上的“財政性存款”(Fiscal Deposits)或財政的資金的話,那么,這的確是一個奇葩!
然而,奇葩恰恰就出在命名為“政府存款”的并不全然是“財政性存款”上。所以臆想中的財政巨額資金,皆由此而生,而財政其實(shí)并沒有那么多錢可以去盤活!
人民銀行公布的金融機(jī)構(gòu)信貸收支表列出了“政府存款”信息。政府存款可細(xì)分為兩項(xiàng),即“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”(Deposits of Government Departments & Organizations)和“財政性存款”(Fiscal Deposits)。其中,如圖表2所示,“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”近年來持續(xù)快速增長,到2015年10月機(jī)關(guān)團(tuán)體存款余額為21.2萬億;財政性存款規(guī)模近年來基本在3萬億至5萬億之間振蕩,沒有表現(xiàn)出上升或下降趨勢,到10月份為4.6萬億。
圖表2 機(jī)關(guān)團(tuán)體存款和財政性存款走勢
由此可見,所謂相當(dāng)于我國GDP約30%的,其實(shí)并非“財政性存款”,而是被命名為“政府存款”的存款,而且其中的大頭還是“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”,而不是可以歸財政部門支配的“財政性存款”。而所謂的“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”,其實(shí)并不是財政資金,甚至不是政府部門可支配的資金,而只是由于歷史原因,才被歸入“政府存款”名下而已。
“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”與“財政存款”、“政府存款”之間的糾葛,要追溯到20世紀(jì)80年代。1983年9月,在當(dāng)時國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》中規(guī)定:“財政金庫存款和機(jī)關(guān)、團(tuán)體等財政性存款,劃為人民銀行的信貸資金?!笨梢姡菚r機(jī)關(guān)團(tuán)體存款確實(shí)是被劃在財政性存款口徑,而且需要全部上交央行,和財政性存款一樣執(zhí)行100%的存款準(zhǔn)備金率。當(dāng)時這個規(guī)定的目的,是為了加強(qiáng)信貸資金的集中管理。上述文件給出的具體數(shù)字是:“人民銀行必須掌握百分之四十至五十的信貸資金?!?br style="margin: 0px; padding: 0px; max-width: 100%; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;" />
到了1998年3月,中國人民銀行發(fā)出《關(guān)于改革存款準(zhǔn)備金制度的通知》,將“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”從“財政性存款”中剝離出來。具體原文如下:“將金融機(jī)構(gòu)代理人民銀行財政性存款中的機(jī)關(guān)團(tuán)體存款、財政預(yù)算外存款,劃為金融機(jī)構(gòu)的一般存款。金融機(jī)構(gòu)按規(guī)定比例將一般存款的一部分作為法定存款準(zhǔn)備金存入人民銀行”。這意味著,“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款、財政預(yù)算外存款”開始從“財政性存款”中剝離出來,與政府存款分道揚(yáng)鑣,不再執(zhí)行“財政性存款”100%的法定存款準(zhǔn)備金,當(dāng)時一般存款的法定存款準(zhǔn)備金率為8%。盡管如此,但是自那之后,會計(jì)科目名稱卻仍然將“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”在形式上歸在了“政府存款”名下。而可能正是這種未能按照存款類別實(shí)質(zhì)與時俱進(jìn)的會計(jì)科目命名,構(gòu)成了“政府存款相當(dāng)于GDP約30%”這一誤會的根源。
正如我們前文所指出的,由于機(jī)關(guān)團(tuán)體存款并非財政的錢,甚至不是歸政府所支配的錢,而是屬于一般存款,因而,就不存在政府巨額資金趴帳和利用效率不高的問題。反過來看,如果硬要說20萬億的機(jī)關(guān)團(tuán)體存款趴在賬上未被充分利用,那么,同為一般存款的54萬億居民存款和41萬億企業(yè)存款,難道也是未被充分利用的資金?
由于金融機(jī)構(gòu)信貸收支表并未對機(jī)關(guān)團(tuán)體存款作進(jìn)一步細(xì)分,因此逾20萬億的“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”就成了一個黑箱,市場對其結(jié)構(gòu)知之甚少。我們嘗試從側(cè)面對“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”的內(nèi)部組成部分進(jìn)行簡單分解。
首先,八成以上為“活期存款”。
貨幣供應(yīng)統(tǒng)計(jì)中有一個口徑是“單位存款”,而金融機(jī)構(gòu)信貸收支表中有一個口徑是“非金融企業(yè)存款”。“單位存款”在扣除“非金融企業(yè)存款”后剩下的基本就是“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”。
具體來看,機(jī)關(guān)團(tuán)體活期存款可以由M1中的單位活期存款減去金融機(jī)構(gòu)信貸收支表中的非金融企業(yè)活期存款得到。2015年10月單位活期存款為31.6萬億,非金融企業(yè)活期存款為15.4萬億,由此,機(jī)關(guān)團(tuán)體活期存款為16.2萬億。
機(jī)關(guān)團(tuán)體定期存款可以由準(zhǔn)貨幣中的單位定期存款減去金融機(jī)構(gòu)信貸收支表中的非金融企業(yè)定期及其他存款得到。2015年10月單位定期存款為28.9萬億,非金融企業(yè)定期及其他存款25.1萬億,因此,機(jī)關(guān)團(tuán)體定期存款為3.8萬億。綜上,2015年10月機(jī)關(guān)團(tuán)體存款應(yīng)為20萬億,實(shí)際公布數(shù)字為21.2萬億,其中相差1.2萬億,誤差程度在可接受范圍內(nèi)。圖表3提供的測算結(jié)果顯示,利用上述方法估算的機(jī)關(guān)團(tuán)體存款值與實(shí)際值歷史走勢比較接近。由上述計(jì)算過程可見,機(jī)關(guān)團(tuán)體存款中80%是活期存款(見圖表3)。
圖表3 機(jī)關(guān)團(tuán)體存款估算值與實(shí)際值
圖表4 機(jī)關(guān)團(tuán)體存款活期與定期占比
其次,社保和公積金存款占半壁江山。
在我國,根據(jù)人民銀行網(wǎng)站的介紹,“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”包含機(jī)關(guān)團(tuán)體存款指的是:機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人、軍隊(duì)、武警部隊(duì)、團(tuán)體法人存放在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的定活期存款以及上述單位委托銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開展委托業(yè)務(wù)沉淀在銀行的貨幣資金。
圖表5 機(jī)關(guān)團(tuán)體存款細(xì)分結(jié)構(gòu)
根據(jù)2014年全國社會保險基金決算報告,2014年末滾存結(jié)余51635億元。住建部提供的信息則顯示,截至2015年7月底,全國住房公積金繳存余額3.97萬億元。另外,來自WIND的數(shù)據(jù)顯示,2005年至2014年全國衛(wèi)生機(jī)構(gòu)累計(jì)收支差額約6000億元,這可以作為衛(wèi)生系統(tǒng)存款的估計(jì)值。
根據(jù)上述社?;?、住房公積金、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)存款,可以得出“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”的粗略結(jié)構(gòu),如圖表4所示。社?;鸾Y(jié)余和住房公積金結(jié)余之和占全部機(jī)關(guān)團(tuán)體的50%,衛(wèi)生系統(tǒng)存款占3%,剩下47%則包括軍隊(duì)存款、黨組織和團(tuán)組織累計(jì)存款、科教文組織存款、其它社團(tuán)法人存款等等。
雖然目前已允許社保基金、住房公積金購買地方政府債,但顯然,這其中的許多錢,并不能夠都被財政所支配,更不能夠簡單地用在眼下刺激經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)增長”。
來源:興業(yè)研究